ממשקי הטיוטה השלישית של חוקת המדינה הפלסטינית עם ישראל

(ערן שישון וגידי גרינשטיין, רוח מזרחית) חיבור זה דן בממשקיה של הטיוטה השלישית של חוקת המדינה הפלסטינית שבדרך עם ישראל.

ערן שישון וגידי גרינשטיין1, רוח מזרחית (קיץ 2005)

חיבור זה דן בממשקיה של הטיוטה השלישית של חוקת המדינה הפלסטינית שבדרך (להלן הטיוטה השלישית) עם ישראל. סוגיה זו טרם זכתה לדיון ציבורי ממצה למרות משמעויותיה המדיניות. בחינת סוגיה זו חושפת תנודות מרתקות בין יעדי אתוס המאבק הפלסטיני ועיקרון הפשרה ההיסטורית ביחס לתפיסתם את המדינה הפלסטינית. רגע נדמה שהמדינה הפלסטינית היא יעדו של המאבק, ורגע שהיא כלי בשירותו. לתנודות אלה השפעה שלא ניתן להמעיט בערכה על תפיסת הייצוג הפלסטיני ותפיסת מימוש הזכות הפלסטינית להגדרה עצמית.

בין אתוס המאבק לפשרה ההיסטורית

בקרב הפלסטינים קיימים שני קטבים רעיוניים מובהקים ביחס להגשמת יעדיהם הלאומיים:2 אתוס המאבק הפלסטיני3 ועיקרון הפשרה ההיסטורית. על פי אתוס המאבק, הזכות הפלסטינית להגדרה עצמית תמומש רק עם כינון מדינה פלסטינית על כל שטחי ארץ ישראל המנדטורית ומימוש זכות השיבה של הפליטים לבתיהם. רק אז יסתיים המאבק הלאומי הפלסטיני והמדינה הפלסטינית תחליף את אש"ף כמייצגת הבלעדית של העם הפלסטיני כולו. לעומת זאת, לפי עיקרון הפשרה ההיסטורית, הזכות הפלסטינית להגדרה עצמית וסיום המאבק הלאומי הפלסטיני ימומשו עם הקמת מדינה פלסטינית בגבולות קבע לצד ישראל והסכם על סוגיית הפליטים.

בדומה לכך, ההנחה הסמויה בתהליך אוסלו הייתה שבסופו של התהליך המדיני תקום מדינה פלסטינית שתממש את זכותו של העם הפלסטיני להגדרה עצמית ותירש את סמכויותיו של אש"ף בתחום הייצוג הפלסטיני – קרי, המדינה תהפוך למייצגת הלגיטימית הבלעדית של העם הפלסטיני ואש"ף, במתכונתו הנוכחית, ייעלם או יעבור טרנספורמציה. ואולם, שני המסמכים המכוננים של הרשות הפלסטינית, "הסכם הביניים" (5/95) ו"החוק הבסיסי" ("אלקאנון אלאסאסי"), מגלים כי גם בימי אוסלו לא פסק מלהתקיים אצל הפלסטינים המתח בין אתוס המאבק לבין עיקרון הפשרה ההיסטורית.4

החוק הבסיסי אמור היה להיווצר ברוח הסכם הביניים, ואולם, מבט דקדקני בשני המקורות הללו מלמד שלא תמיד הם עולים בקנה אחד ביחס לסוגיית מימוש הזכות להגדרה עצמית: הסכם הביניים מכשיר את הקרקע לקראת כינונה של מדינה פלסטינית. ההנחה הסמויה בהסכם זה הייתה שמדינה כזו תממש את הזכות הפלסטינית להגדרה עצמית במסגרת הפיוס היסטורי בין ישראל והפלסטינים; בחוק הבסיסי לעומת זאת, קיימת דיאלקטיקה כפולה המבטאת מתח בין יעדי המאבק ויעדי המדינה. בעוד שבחוק הבסיסי נקבע במפורש, בדומה לתפיסה של הסכם הביניים, כי המדינה הפלסטינית תכונן תחת הנהגתו של אש"ף (בקיאדת מנט'מת אלתחריר אלפלסטיניה), הרי מהטקסט עולה כי הקמתה של מדינה עצמאית אינה בהכרח מממשת הזכות הפלסטינית להגדרה עצמית, אלא היא רק תנאי סף לכך.5 לפיכך, הקמת המדינה הפלסטינית אינה מבטאת בהכרח את סופו של המאבק.

נראה כי המתח המתמיד הזה, משקף את חוסר יכולתם של הפלסטינים להכריע בשאלה: האם מדינה פלסטינית על חלק משטחי פלסטין ההיסטורית מממשת את זכותו של העם הפלסטיני להגדרה עצמית?

החוקה הפלסטינית – רקע

תהליך כתיבת טיוטת החוקה כלל שני מאמצים עיקריים: במסגרת אש"ף, נכתבו טיוטות חוקה שונות החל מ- 1988; במסגרת הרש"פ, היה ניסיון להתאים את החוק הבסיסי, ששמש כחוקה הזמנית של הרש"פ, כך שישמש כמסמך החוקתי המכונן של המדינה הפלסטינית שבדרך.

אחרי הכרזת העצמאות הפלסטינית בנובמבר 1988 בכינוס המועצה הלאומית הפלסטינית של אש"ף (אלמג'לס אלוטני אלפלסטיני) באלג'יר, הוחלט כי תוקם ועדה שתתחיל לדון בכתיבת חוקה. עבודות הוועדה התנהלו בעצלתיים עד כינונה של הרשות הפלסטינית בעקבות הסכם עזה ויריחו (5/94) והסכם הביניים (9/95). המועצה הפלסטינית המחוקקת (אלמג'לס אלתשריעי אלפלסטיני) של הרש"פ שנבחרה בבחירות (1/96) בגדה המערבית ורצועת עזה, החליפה את הוועדה בתהליך כתיבת החוקה. משנת 1999, הובילה במקביל המועצה המרכזית של אש"ף, בראשות חבר הקבינט נביל שעת', מאמץ נוסף לכינון חוקה קבועה לקראת הכרזת העצמאות הצפויה עם תום תקופת הביניים שנקבעה בתהליך אוסלו (5/99). טיוטה ראשונה של החוקה הוצגה במהלך שנת 2001.

בנאומו בפברואר 2002, הציג נשיא ארה"ב בוש מתווה לחידוש התהליך המדיני בין ישראל לפלסטינים בו מופיעה קריאה לכינון חוקה חדשה. בעקבות הנאום, הוצגו כמה גרסאות משופרות של טיוטת החוקה הראשונה מ- 2001. אחרי מינויו של אבו מאזן לראשות הממשלה (3/03), עיקר המאמץ הפלסטיני התמקד בתיקון החוק הבסיסי כבסיס לחוקה. אולם במקביל, המשיכה הוועדה שמונתה מטעם אש"ף על טיוטה משלה.

הטיוטה השלישית של חוקת המדינה הפלסטינית, שנוצרה על-ידי הוועדה שמינה אש"ף, התגבשה לנוכח מפת הדרכים, הקוראת לכינון מהיר של חוקה לקראת הקמתה של מדינה פלסטינית בגבולות זמניים בשלב השני של מפת הדרכים (עוד לפני הסדר הקבע). הטיוטה גובשה במסגרת ועדה מיוחדת שמינתה "המועצה המרכזית" של אש"ף והיא נועדה להיכנס לתוקפה עם הקמתה של מדינה פלסטינית.

טיוטת החוקה הפלסטינית בראי המתח בין מאבק לפשרה

בחוק הבסיסי ובהסכם הביניים אמנם קיים מתח ביחס לאופן מימוש הזכות הפלסטינית להגדרה עצמית, אולם שני המסמכים משקפים תפיסה דומה ביחס לסוגיית הייצוג הפלסטיני: המדינה הפלסטינית עתידה לרשת את אש"ף כמייצגת הפלסטינים. ואולם, מאז תחילת האנתפאצ'ה, נדמה כי התחדש ביתר שאת המתח בין אתוס המאבק לפשרה ההיסטורית, וגם מוסכמה זו נתערערה.

בדומה לחוק הבסיסי, בטיוטת החוקה הראשונה מ- 2001 ישנו ביטוי לתפיסה שהמדינה הפלסטינית עתידה לרשת את אש"ף והרש"פ כמייצגת הבלעדית הלגיטימית של העם הפלסטיני. ואולם, בטיוטת החוקה האחרונה ממאי 2003, מופיעה עמימות רבה ביחס לסוגיה זו ומעמדו של אש"ף ביום שאחרי כינון המדינה.

אחת הדוגמאות המעניינות הממחישות את העמימות החדשה היא השיום המוסדי. בטיוטות החוקה המוקדמות הבית העליון של הפרלמנט הפלסטיני, שלו מיועד תפקיד סמלי בלבד כמשמיע קולה של הפזורה, נקרא "המועצה הלאומית" (אלמג'לס אלוטני"). על פי פרשנות של אחדים,6 כרמז לכך שהוא נועד לרשת את ה"מועצה הלאומית הפלסטינית" ("אלמג'לס אלוטני אלפלסטיני") של אש"ף. בטיוטה האחרונה, השם של גוף זה שונה ל"מועצה המייעצת" ("אלמג'לס אלאסתשארי"). ניתוק הגוף מאש"ף, כפי שמעיד שינוי שמו, נועד ודאי ליצור עמימות בין יחסי אש"ף והמדינה הפלסטינית.

בין הרשות הפלסטינית למדינה פלסטינית בגבולות זמניים

העמימות ביחס למעמדו של אש"ף בטיוטת החוקה, מושפעת מהמתווה המדיני: "זמניות הגבולות" של המדינה הפלסטינית שעתידה לקום בשלב השני של מפת הדרכים, השפיעה על התייחסות החוקה לסוגיית הייצוג הפלסטיני וסוגיית הזכות הפלסטינית להגדרה עצמית.7

אם אכן תוקם מדינה בגבולות זמניים, אש"ף ימשיך להתקיים גם אחרי הקמתה של מדינה פלסטינית – זאת, בניגוד להנחות אוסלו. כך למעשה, אחרי יישום השלב השני של מפת הדרכים, צפויים שני גופים המייצגים את העם הפלסטיני להתקיים יחדיו: מדינה פלסטינית – בשטחי עזה והגדה, שלהבדיל מהרש"פ, היא תהיה מוכרת כמדינה ריבונית הזכאית למעמד של חברה מלאה באו"ם ורשאית לנהל יחסי חוץ עצמאיים; ואש"ף – שמעמדו כמייצג את הלגיטימי הבלעדי העם הפלסטיני כולו עשוי להישחק.

זאת הסיבה שבטיוטה הנוכחית של החוקה הפלסטינית, המניחה קיומה של מדינה בגבולות זמניים, מעמדו ותפקידו של אש"ף עמום ביחס למדינה. הטיוטה השלישית אינה בהירה דיה בעמדתה ביחס לאוכלוסייה אותה המדינה אמורה לייצג. יש בה כמה מונחים שונים לתיאור אוכלוסייה זו, והיא יוצרת עמימות לגבי יומרות הייצוג שלה את הפליטות הפלסטינית ואת ערביי ישראל.8

לפי טיוטת החוקה, הקמת מדינה פלסטינית בגבולות זמניים אינה בהכרח מבטאת את מימוש הזכות להגדרה עצמית עבור הפלסטינים בפזורה. הנחת מנסחי החוקה הייתה שכינונה של המדינה בגבולות זמניים יתרחש עוד לפני פתרון לסוגיית הפליטים. לפיכך, המדינה תכונן לפני שיוכרז על סיום הסכסוך. למעשה, המונח "הזכות להגדרה עצמית" ("חק תקריר אל-מציר") אינו מופיע כלל בטיוטה השלישית. לפיכך, לא ברור אם המדינה תירש את סמכויות אש"ף בתחום ייצוג הפלסטינים ולא ברור אם זכותם של כל הפלסטינים להגדרה עצמית תמומש עם הקמת מדינה, או שמא רק זו של תושבי המדינה בלבד.

לסיכום, לפי הפרסומים בעיתונות, אחרי הבחירות הצפויות למועצה הפלסטינית המחוקקת ביולי הקרוב, אמורה להיות מוצגת טיוטת חוקה חדשה. אין להסיק מכך שתוקפן של שורות אלה הוא קצר ימים, אלא אלה עשויות לשמש כמקפצה להמשך ניתוחם של הפרמטרים השונים של המערכת החוקתית הפלסטינית ובכללם טיוטת החוקה החדשה.



1 גידי גרינשטיין – מייסד ומנכ"ל מכון ראות.שירת בלשכת ראש הממשלה ברק כמזכיר צוות המשא ומתן לשיחות על הסכם הקבע בין ישראל לאש"ף (2001-1999). ערן שישון – אנליסט במכון ראות וחבר מערכת "רוח מזרחית".

2 עוד על המתח בין אתוס המאבק לבינוי המדינה, ר': מיכאל מילשטיין, בין מהפכה ומדינה: הפתח והרשות הפלסטינית, תל אביב: מרכז משה דיין ללימודי המזרח התיכון ואפריקה באוניברסיטת תל אביב, 2004; אפרים לביא, "זיקות גומלין מוסדיות בין אש"פ לבין הרשות – המשמעויות המדיניות", בתוך: אשר ססר (עורך), הפלסטינים לאחר עידן ערפאת, אוניברסיטת תל-אביב, מרכז דיין, 2005, עמ' 17-28.

3 העדפנו את השם "אתוס המאבק" על פני "דוקטרינת המאבק המזוין" כדי לדייק ולכלול גם אותם הגורמים הפלסטיניים החותרים לכינון מדינה פלסטינית על כל שטחי ארץ ישראל המנדטורית שלא בהכרח על-ידי שימוש באמצעים צבאיים.4 הסכם הביניים נחתם בין ישראל לאש"ף במסגרת תהליך אוסלו; החוק הבסיסי אמור היה לשמש כחוקה הזמנית של הרש"פ והוצג ב-1997 על-ידי "המועצה המחוקקת הפלסטינית " (אלמג'לס אלתשריעי אלפלסטיני) אולם לא אושר על-ידי ערפאת עד 2002. בחוק הוכנסו שינויים במרץ ופברואר 2003, כשהומצא תפקיד חדש של ראש ממשלה.

5 בהקדמה ל"חוק הבסיסי" נכתב כי "לא ניתן יהיה לבטל את זכותו של העם לזכות השיבה והזכות להגדרה עצמית, הכוללות הקמת מדינה פלסטינית .." (..במא פי ד'לכ אקאמת אלדולה אלפלסטיניה)"

6 ר': מסודת דסתור דולה פלסטין: אלמסודה אלת'אלת'ה, מע תעליקאת נאת'אן בראון, אלמרכז אלפלסטיני ללבחות' אלסיאסיה ואלמסחיה, 2003.

7 לתפיסה בטיוטה השלישית את סוגיית הזכות הפלסטינית להגדרה עצמית וסוגיית הייצוג הפלסטיני השפעה על שלושה ממשקים נוספים עם ישראל: סוגיית ערביי ישראל, סוגיית הפליטים והפזורה הפלסטינית והסוגיות התלויות ועומדות. (על כך ר' באתר מכון ראות תוצר בסיס-ניתוח "הממשקים של המערכת החוקתית הפלסטינית עם ישראל")

8 הטיוטה מתייחסת במונחים שונים לציבור הבוחרים אותו היא מייצגת: לעיתים ההגדרה מתייחסת לכל אזרח (סעיף 53 לחוקה – "כל מואטן") , כל פלסטיני או לכל בעל לאום פלסטיני (סעיף 21 לחוקה – "כל פלסטיני" או "כל מן יחמל אל-ג'נסיה אל-פלסטיניה"), או מי שהוא בן "העם הפלסטיני" (סעיף 66 – "אל-שעב אל-פלסטיני").