ערביי ישראל במצב הקבע

מושג זה דן במעמד המדיני-משפטי של ערביי ישראל לאחר הקמתה של מדינה פלסטינית בעקבות הסכם קבע, ביחס לפרמטרים כגון זכאות לאזרחות, ייצוג והגדרה עצמית.

הגדרה

המושג "מצב הקבע של סוגיית המעמד המדיני-משפטי של ערביי ישראל" מתייחס למעמד המדיני-משפטי של אזרחי ישראל הערבים במצב הקבע לאחר שנחתם הסכם הקבע והוקמה מדינה פלסטינית. המונח מעמד מדיני-משפטי מתייחס לזכאות לאזרחות, ייצוג (הזכות לבחור ולהיבחר) והגדרה עצמית של אזרחיה של מדינה, כמו-גם לזכויות וחובות ייחודיות הנובעות ממעמד של מיעוט לאומי (מעמד מיוחד עפ"י ההסכמים). מכון ראות מזהה שתי גישות אפשריות עבור ממשלת ישראל על מנת לעצב את מצב הקבע של סוגיית המעמד המדיני-משפטי של ערביי ישראל במערכת היחסים מול המדינה הפלסטינית:

  1. גישת החומה – כינונה של חומה משפטית בין ערביי ישראל לבין המדינה הפלסטינית, אשר נועדה למנוע מהמדינה הפלסטינית דריסת רגל רשמית - דיפלומטית, משפטית, או פוליטית - בתוך ישראל ביחס לערביי ישראל.
  2. גישת הממבראנה – כינונו של קרום חדיר המאפשר זיקה רשמית של ערביי ישראל כפלסטינים למדינה הפלסטינית.

רקע כללי - מהו מעמד מדיני-משפטי?

המונח מעמד מדיני-משפטי מתייחס לארבעת המימדים הבאים:

  • אזרחות – הזיקה בין מדינה לבין אוכלוסייה. ככלל, למעט חריגים (כגון זכויות אדם), סמכות המדינה על אזרחיה בתוך הטריטוריה שלה היא מלאה ובלעדית.1
  • ייצוג – מתייחס לשאלת הזכות, הסמכות או האחריות של ישות פוליטית / מדינית לייצג אוכלוסייה, ולזכות של אדם להיות מיוצג על-ידי ישות מדינית / פוליטית.
  • הגדרה עצמית – זכותה של אוכלוסייה בעלת תודעה לאומית להגדיר את מעמדה הפוליטי בטריטוריה מסוימת מתוך בחירה חופשית וללא התערבות כוח חיצוני.2
  • זכויות ייחודיות על בסיס קיבוצי לאומי – זכויות המוענקות למגזר מסוים, אשר נובעות ממעמדו כמיעוט לאומי.

המעמד המדיני-משפטי של מיעוטים עפ"י משפט הבינלאומי

עפ"י המשפט הבינלאומי הכרה תחיקתית מפורשת במיעוט לאומי אינה נדרשת לשם הגנה על מיעוטים אלה. ואולם בעניין ההגנה על זכויות מיעוטים לאומיים, אמנת המסגרת האירופית להגנה על מיעוטים לאומיים3 קובעת, בין השאר, כי:

  • יש להבטיח שוויון זכויות אזרחי לבני המיעוטים הלאומיים ולנקוט את הצעדים הדרושים כדי לקדם "שוויון מלא ואפקטיבי" בתחום הכלכלי, החברתי והתרבותי (ר' סעיף 4);
  • "על הצדדים להימנע מצעדים אשר משנים את יחסי הכוחות בין קבוצות האוכלוסייה באזורים המאוכלסים ע"י בני אדם המשתייכים למיעוטים לאומיים ואשר מטרתם לפגוע בזכויות ובחירויות הנובעות מהעקרונות הכלולים באמנה זו." (סעיף 16).
  • עם זאת יש לציין כי האמנה אינה כוללת הגדרה של המושג מיעוט לאומי4 ואינה כוללת סעיפים המחייבים את המדינה להכיר באופן רשמי בהנהגה ארצית של מיעוט לאומי או להעניק לו אוטונומיה.
  • יש לציין שישראל אינה חתומה על אמנה זו.

האם ערביי ישראל הם מיעוט לאומי?

רבים בקרב הרוב היהודי והמיעוט הערבי בישראל רואים עצמם כשייכים לשני לאומים שונים:

  • חלקם של ערביי ישראל מזדהה עם השאיפות הלאומיות הפלסטיניות;
  • רבים מן היהודים במדינת ישראל תופשים את מדינת ישראל כמי שמממשת את זכותו של העם היהודי להגדרה עצמית. רעיון זה מעוגן במסמכים החוקתיים המכוננים של מדינת ישראל.

מדינת ישראל אינה מכירה במעמדם של הערבים בישראל כמיעוט לאומי בעל זכויות קיבוציות.5 בפועל, בתחומים מסוימים (כגון מערכת החינוך), ישראל מכירה בזכויות קיבוציות הנובעות מהזהות הלאומית הערבית.6

ייחודה של סוגיית המעמד המדיני-משפטי של ערביי ישראל

רגישותה של סוגיית המעמד המדיני-משפטי של ערביי ישראל נובעת מהמאפיינים של מערכת היחסים בין ישראל לבין הישות הפלסטינית כדלקמן:מפת העם הפלסטיני – מונח זה מתייחס לפריסה הגיאוגרפית-דמוגרפית של האוכלוסיות המוגדרות על-ידי המשפט והנוהג הבינלאומי כעם הפלסטיני. ניתן לחלק את האוכלוסיות הללו בשני אופנים:

  1. מעמד מדיני-משפטי – הבחנה בין פליטים פלסטינים ובין פלסטינים שאינם פליטים.
  2. פריסה גיאוגרפית – הבחנה בין תושבי הגדה המערבית ורצועת עזה, מזרח ירושלים, ותושבי המדינות המארחות (ירדן, סוריה ולבנון).7

סוגיית הייצוג הפלסטיני – בהקשר של המעמד המדיני-משפטי של ערביי ישראל, המושג סוגיית הייצוג הפלסטיני מתייחס לשאלה את מי מייצגות הישויות הפלסטיניות? קרי, את מי מייצגים אש"ף והרשות הפלסטינית במצב הביניים? את מי ייצגו אש"ף והמדינה הפלסטינית לכשתוקם המדינה הפלסטינית בגבולות זמניים? את מי ייצגו אש"ף והמדינה הפלסטינית לאחר הסכם הקבע? ובמצב הקבע?

  1. מדינת ישראל רואה עצמה כנציגה הבלעדית של כל תושביה ואזרחיה ובכללם אוכלוסיית הערבים אזרחי ישראל;
  2. לעומת זאת, מטיוטת החוקה הפלסטינית (5/03) עלול להשתמע כי ערביי ישראל הם בני העם הפלסטיני8 וזכאים לבחור ולהיבחר בתחומי המדינה הפלסטינית העתידית כמו-גם לייצוג על ידי מוסדותיה.

סוגיית הזכות הפלסטינית להגדרה העצמית – מושג זה מתייחס לאופן שבו תמומש הזכות להגדרה עצמית של העם הפלסטיני עם הקמת המדינה הפלסטינית:

  1. האם הקמת המדינה הפלסטינית מממשת את הזכות להגדרה עצמית של העם הפלסטיני כולו ומסירה סוגיה זו מעל סדר היום המדיני (ר' סופיות התביעות)? או
  2. האם גם לאחר הקמת המדינה הפלסטינית, תישארנה קבוצות של אנשים הרואים עצמם כפלסטינים, ואשר תביעתם להגדרה עצמית לא מומשה?

ישראל רואה עצמה כמממשת הזכות להגדרה עצמית של העם היהודי תוך הבטחת שוויון זכויות למיעוטים שבקרבה, ובכללם לערביי-ישראל.9 לעומת זאת, רבים מן הפלסטינים טוענים שזכותם להגדרה עצמית של ערביי ישראל צריכה להיות ממומשת במקום מושבם הנוכחי, קרי בישראל.10 מכאן עלול להשתמע כי גם הערבים אזרחי ישראל הם בני העם הפלסטיני ובעלי זכות להגדרה עצמית כפלסטינים. לכאורה, זכות זו מתנגשת עם זכותו של העם היהודי להגדרה עצמית בישראל.

משולש היחסים ישראל-פלסטין-ערביי ישראל – כוחות ומגמות

במצב הקבע צפויה להיווצר מערכת יחסים משולשת בין המדינה הפלסטינית, בקודקוד אחד, מדינת ישראל ואזרחיה היהודים, בקודקוד שני, ואזרחיה הערביים של ישראל, בקודקוד השלישי. משולש זה עלול להתאפיין בחיכוכים ומתחים הנובעים משילובם של מספר כוחות ומגמות:

  1. כאמור, חלקם של ערביי ישראל מזדהה עם השאיפות הלאומיות פלסטיניות וחלקם אף תומך ברעיונות כגון מדינה דו-לאומית ומדינת כל אזרחיה;
  2. החוקה של המדינה הפלסטינית – מטיוטת החוקה של המדינה הפלסטינית, המתגבשת בימים אלה, משתמע כי יהיה לערביי ישראל מעמד מדיני-משפטי במדינה הפלסטינית ובכלל זה זכות לבחור ולהיבחר וזכות לייצוג (ר' הממשקים של המערכת החוקתית הפלסטינית עם ישראל; חוקת המדינה הפלסטינית – טיוטה 3 (05/03); והמערכת החוקתית הפלסטינית);
  3. איום האירידנטיזם / תוכנית השלבים / אתוס המאבק הפלסטיני – פלגים במדינה הפלסטינית העתידית, עם או בלי גיבוי של הממשלה הפלסטינית, עלולים להמשיך את המאבק כנגד ישראל תוך שהם עושים שימוש באזרחיה הערבים של ישראל כמכשיר להמשך המאבק הפלסטיני בישראל;
  4. תופעת ההתכנסות / איום המדינה האחת – במצב הקבע עלולה להימשך מגמת הדה-לגיטימציה הבינלאומית של יהודיותה של ישראל תוך שימוש במעמדם של אזרחיה הערביים של ישראל כמנוף;
  5. כיום שורר משבר אמון בין ממשלת ישראל לערביי ישראל ולהיפך, אשר החריף מאז אירועי אוקטובר 2000. האוכלוסייה הערבית סובלת מתת-ייצוג בולט בגופים המנהליים והציבוריים השונים במדינה;11
  6. צדדים שלישיים – מדינות דוגמת איראן וקבוצות כגון אל-קאעדה או חיזבאללה עלולות לעודד מגמות חתרניות בקרב ערביי ישראל, עם או בלי ברכה או סיוע מממשלת המדינה הפלסטינית.

הניתוח דלעיל מצביע על כך שהיחסים בין ישראל לאזרחיה הערבים עשויים להפוך מסוגיית מדיניות פנים-ישראלית לסוגיית מדיניות חוץ וביטחון.

משמעויות עבור ישראל

סוגיית מעמדם המדיני-משפטי של ערביי ישראל מעוררת מספר שאלות אשר לאורן יעוצבו יחסי ישראל-פלסטין-ערביי ישראל:

  • אזרחות – האם יש להתיר זכאות לאזרחות כפולה (דרכון כפול) – פלסטינית וישראלית?
  • הגדרה עצמית – האם הקמת המדינה הפלסטינית תממש (תכיל) את הזכות להגדרה עצמית של העם הפלסטיני כולו, כולל ערביי ישראל, ותסיר סוגיה זו מעל סדר היום המדיני (להלן גישת ההכלה)?12 או האם גם לאחר הקמת המדינה הפלסטינית, תישארנה קבוצות או אנשים בקרב ערביי ישראל הרואים עצמם כ"פלסטינים", אשר תביעתם להגדרה עצמית לא מומשה (להלן גישת כל תושביה / אזרחיה)?
  • ייצוג – האם המדינה הפלסטינית תייצג את תושביה ואזרחיה בלבד? קרי, האם כל פלסטיני שאינו תושב של המדינה הפלסטינית ייוצג ע"י המדינה בה הוא מתגורר? האם מתקיימת חפיפה בין השטח לבין האוכלוסייה המיוצגת על-ידי המדינה הפלסטינית? (להלן גישת החפיפה)? או האם המדינה הפלסטינית תתבע לייצג כל פלסטיני – תושב או אזרח בשטחה או מחוצה לו – ובכלל זה ערביי ישראל? (להלן גישת הירושה)? או האם המדינה הפלסטינית מייצגת באופן בלעדי את כל תושבי הקבע שלה אזרחים ושאינם אזרחים, פליטים ומי שאינם פליטים, ואותם בלבד (גישת החפיפה), למעט בנושאים הקשורים ל"סוגיית הפליטות הפלסטינית" בה אש"ף ישא בנטל הייצוג (להלן גישת השילוב)?
  • מעמד מיוחד עפ"י ההסכמים – האם מדינת ישראל מכירה בזכויות ייחודיות של אזרחיה הערבים אל מול המדינה הפלסטינית, כגון בתחום הייצוג הדיפלומטי, המעמד האישי, או קשרי הסחר?

לטבלה המסכמת לחץ כאן.



1 ויסמונסקי חיים, משפט בינלאומי, (אתיקה: נתניה, 1996), ע' 44.

2 מילון ובסטר.

3 אמנה זאת נוסחה ע"י מוסדות מועצת אירופה ונכנסה לתוקף בשנת 1998. כיום היא משמשת כמסמך המעודכן והמפורט ביותר בתחום זה. ר' רובינשטיין אמנון ואלכסנדר יעקובסון, ישראל ומשפחת העמים – מדינת לאום יהודית וזכויות האדם, (תל-אביב: שוקן, 2003), ע' 190. במסמך הפרשנות לאמנה נכתב כי "הוחלט לנקוט גישה פרגמטית המבוססת על ההכרה בכך שבשלב זה, אין אפשרות להגיע להגדרה שתזכה להסכמה כללית מצד כל המדינות החברות במועצת אירופה" (סעיף 12). 5 שם, עמ' 188-195. 6 ר' מסקנות דו"ח דוברת שמעגנות את הזכות הקיבוצית של ערביי ישראל ללמוד בבתי ספר ערביים בשפה הערבית; או לחלופין, סעיף הלאום הערבי בתעודת הזהות אשר היה שריר מקום המדינה והוחלט להשמיטו רק לאחרונה.7 בישראל גופא (למעט ירושלים) בשנת 2004 כ- 1,300,000 ערבים (בעלי אזרחות ישראלית ו/או ת.ז. ישראלית) המהווים לפי הערכות שונות כ- 19% מן האוכלוסייה במדינת ישראל. ר' גדעון שילה, ערביי ישראל בעיני מדינות ערב ואש"פ, (ירושלים: מאגנס, תשמ"ב); Amara Muhammad, "Israeli Palestinians and the Palestinian Authority", (in) Meria Journal, Vol.4, No.1, March 2000. .8 ר' סעיף 12 לטיוטת החוקה הפלסטינית (14/5/03) – 9 הזכות להגדרה עצמית של כל יהודי באשר הוא, ממומשת במדינה היהודית, קרי מדינת ישראל. הביטוי מדינה יהודית פירושו, הן בהחלטה 181 של האו"ם (תכנית החלוקה) והן בהכרזה על הקמת המדינה, מדינה לעם היהודי, קרי, מדינה שבה העם היהודי מממש את זכותו להגדרה עצמית ולעצמאות (רובינשטיין, עמ' 150). 10 תפישה זו באה לידי ביטוי משתמע בטיוטת החוקה הפלסטינית על-פיה ערביי ישראל מוגדרים כפלסטינים, והם עשויים להיות בעלי זכות לבחור ולהיבחר במדינה הפלסטינית (להרחבה ר' "המערכת החוקתית הפלסטינית"). בנוסף, הטיוטא עושה שימוש במונחים שונים כגון”people” “national” ו-citizen”" המקשים על הבנת עמדתה ביחס לסוגיית ההגדרה עצמית הפלסטינית וביחס לסוגיית המעמד המדיני-משפטי של ערביי ישראל. 11 רובינשטיין, עמ' 176. כן ר' "דו"ח ועדת אור": ועדת החקירה לבירור ההתנגשויות בין כוחות הביטחון לבין אזרחים ישראלים באוקטובר 2000דין וחשבון, כרך א', ירושלים: ספטמבר 2003, עמ' 33-60.

12 גישה זו עמדה בבסיס התביעה הישראלית מהפלסטינים במו"מ על הסכם הקבע בשנים 1999-01.

מקורות נוספים
  1. ועדת החקירה לבירור ההתנגשויות בין כוחות הביטחון לבין אזרחים ישראלים באוקטובר 2000- דין וחשבון (דוח ועדת אור), כרך א&<39; , ירושלים: ספטמבר 2000.
  2. אוסצקי-לזר ואח&<39; (עורכים), שבע דרכים: אופציות תיאורטיות למעמד הערבים בישראל, המכון לחקר השלום, גבעת חביבה. (המחקר בוחן את האופציות התיאורטיות למעמד הערבים בישראל כיחידים וכקבוצה).