מצב הקבע של הייצוג הפלסטיני

המושג דן בשאלת הזכות, הסמכות והאחריות לייצג את העם הפלסטיני לאחר הקמתה של מדינה פלסטינית, וכיצד והאם תחולק סמכות היצוג הפלסטינית בין אש"ף למדינה הפלסטינית העתידית?

הגדרה

המושג "מצב הקבע של סוגיית הייצוג הפלסטיני" מתייחס לשאלת הזכות, הסמכות והאחריות לייצג את העם הפלסטיני במצב הקבע. תחת מושג זה נופלות הסוגיות הבאות:
  1. את מי מייצגות הישויות הפלסטיניות? – קרי – את מי ייצגו אש"ף והמדינה הפלסטינית לאחר כינון המדינה הפלסטינית? לאחר הסכם הקבע? ובמצב הקבע?
  2. מי ייצג את המדינה הפלסטינית? – קרי – האם תהיה זו הרשות המבצעת (הממשלה הפלסטינית), אש"ף או שילוב ביניהם?

סוגיית הייצוג במשפט הבינלאומי

המשפט הבינלאומי חסר בתיאוריה מקיפה הקובעת מיהו נציגו הלגיטימי של עם. ואולם, קיימים מספר עקרונות המעידים כי סוגיית הייצוג תלויה בקשר הדוק בסוגיית הזכות להגדרה עצמית:
  1. הזכות להגדרה עצמית של עם מתממשת באמצעות כינון מדינה ומימוש התביעה לעצמאות מדינית ופוליטית בטריטוריה נתונה, ובאמצעות החופש לבחור את הגופים הפוליטיים והמדיניים המייצגים את אותו עם.
  2. על מנת שישות פוליטית תוכר כמדינה עליה לעמוד בארבעה תנאים1: (א) בעלות על או זכות לטריטוריה; (ב) קיומה של אוכלוסייה בשטח זה; (ג) ממשל נבחר ע"י האוכלוסייה; (ד) וניהול יחסי החוץ.
  3. מהגדרה זו נובע, במשתמע, כי המדינה, והיא בלבד, אחראית על ייצוג כל תושביה. קרי, על מנת שגוף יוכר כמייצג של אוכלוסייה מסוימת עליו להיות הגוף המגלם את מימוש הזכות של אותה אוכלוסייה להגדרה עצמית ולהיות מוכר ככזה בקהילייה הבינלאומית.

ייחודיותה של סוגיית הייצוג במקרה הפלסטיני

אש"ף מוכר כנציג הלגיטימי הבלעדי של העם הפלסטיני כולו. ואולם, כינונה של מדינה פלסטינית – בגבולת קבע או בגבולות זמניים – מעלה שאלות כגון:
  1. מה יהיה מעמדו של אש"ף לכשתוקם מדינה פלסטינית? האם ימשיך להתקיים ואם כן, כיצד ישתנו, אם בכלל, מסמכי היסוד שלו?
  2. מה תהיה חלוקת הסמכות והאחריות בין אש"ף לבין הממשלה הפלסטינית בכל הנוגע לייצוג האוכלוסיות הפלסטיניות השונות (פליטים ולא-פליטים בשטחי המדינה הפלסטינית או בפזורה, כולל ערביי ישראל)?
שאלות אלו מתחדדות לנוכח ייחודה של סוגיית הייצוג הפלסטיני, הנובע מהשילוב בינה לבין סוגיית הזכות הפלסטינית להגדרה עצמית ומפת העם הפלסטיני כדלקמן:
  1. העם הפלסטיני כולל אוכלוסייה של פליטים פלסטינים (ר' סוגיית הפליטות הפלסטינית), המתגוררת בשטחי הרשות הפלסטינית ובשטחי המדינות המארחות (ירדן, סוריה ולבנון).
  2. פליטים אלה תובעים את זכות השיבה לשטחי מדינת ישראל.
  3. גם לאחר כינונה של מדינה פלסטינית, ואף במצב הקבע, ייתכן שתיוותר פזורה פלסטינית (מחוץ למדינה הפלסטינית) שהיא במעמד של פליטים. השאלה היא: מי ייצג פליטים אלה: אש"ף, המדינה הפלסטינית או המדינות המארחות?
  4. גם לאחר כינונה של מדינה פלסטינית, ייתכן שחלק מתושביה או אזרחיה ימשיכו לראות עצמם כפליטים ויתבעו את זכות השיבה לישראל בעודם מתגוררים בתוך המדינה הפלסטינית. האם הם ייצגו ע"י המדינה הפלסטינית או ע"י אש"ף?
  • סוגיית המעמד המדיני-משפטי של ערביי ישראל –
  1. במדינת ישראל קיימת אוכלוסייה של ערבים בעלי אזרחות ישראלית, אשר חלקם רואים עצמם כבני העם הפלסטיני.
  2. ישראל רואה עצמה כנציגה הבלעדית של כל תושביה ואזרחיה ובכללם אוכלוסיית הערבים אזרחי ישראל.
  3. לעומת זאת, בין הפלסטינים יש רואים בערביי ישראל בני העם הפלסטיני. תפישה זו באה לידי ביטוי בטיוטת חוקת המדינה הפלסטינית (טיוטה 3) (05/03) ביחס להגדרה של מיהו פלסטיני, ובכל הנוגע לזכות לבחור ולהיבחר2 (להרחבה ר' המערכת החוקתית הפלסטינית).
  4. מכאן עלול להשתמע כי עפ"י חוקת המדינה הפלסטינית הערבים אזרחי ישראל הם בני העם הפלסטיני ובעלי מעמד מדיני ומשפטי במדינה הפלסטינית.
  • הפלסטינים בירדן –
  1. בירדן קיימת אוכלוסייה של פלסטינים, אשר מונה למעלה מ- 50% מכלל האוכלוסייה, רובם המכריע פליטים המחזיקים באזרחות ותושבות ירדנית;
  2. סוגיית הזהות הלאומית הירדנית מורכבת. מחד, המדינה הירדנית רואה עצמה כנציגה הבלעדית של כל תושביה ואזרחיה ובכללם הפלסטינים, שהם, בעיניה, בנים ללאום הירדני. מאידך, ירדן מעניקה זכויות יתר לצאצאי ההאשמים ומחזיקה בעמדות רשמיות נחרצות ביחס ליישוב סוגיית הפליטים הפלסטינים מחוץ לירדן;
  3. רבים רואים בפלסטינים תושבי ירדן בנים לעם הפלסטיני. תפיסה זו באה לידי ביטוי בטיוטת חוקת המדינה הפלסטינית (טיוטה 3) (05/03) ביחס להגדרתו של מיהו פלסטיני3, ובכל הנוגע לזכות לבחור ולהיבחר.
  4. מכך עלול להשתמע כי גם הפלסטינים אזרחי ירדן הם בני העם הפלסטיני ובעלי מעמד מדיני ומשפטי במדינה הפלסטינית.

מצב הקבע של סוגיית הייצוג הפלסטיני

ייחודיות סוגיית הייצוג הפלסטיני מתחדדת לנוכח שלוש החלופות ביחס למצב הקבע:
  • גישת החפיפה עפ"י גישה זו, תתקיים "חפיפה" בין האוכלוסייה המיוצגת על ידי המדינה הפלסטינית לבין שטחה באופן הבא:
  1. המדינה הפלסטינית תייצג באופן בלעדי את כל תושבי הקבע שלה אזרחים ושאינם אזרחים, פליטים ומי שאינם פליטים, ואותם בלבד. לפיכך,
  2. לאש"ף לא יהיה כל מעמד בייצוג אדם שהוא תושב של המדינה הפלסטינית;
  3. פלסטיני שאינו תושב של המדינה הפלסטינית – ובכלל זה ערביי ישראל או תושבי ירדן הרואים עצמם כפלסטינים – ייוצג על ידי המדינה בה הוא מתגורר. לחילופין הוא יכול להגר למדינה הפלסטינית ולהיות מיוצג על ידה.
גישה זו עיצבה את העמדות הישראליות במהלך המו"מ על הסכם הקבע בשנים 1999-2001 (ר' להלן). משמעותה הייתה כי ערביי ישראל הם אזרחי מדינת ישראל וכי ישראל היא נציגתם הבלעדית. לישות הפלסטינית אין ולא יהיה כל מעמד בייצוגם (ר' מצב הקבע של סוגיית המעמד המדיני-משפטי של ערביי ישראל).
  • גישת הירושה עפ"י גישה זו, המדינה הפלסטינית יורשת את אש"ף כנציג הלגיטימי הבלעדי של העם הפלסטיני כולו בשטחה ובפזורה, ומייצגת את מי שהם פליטים ומי שאינם פליטים. מכאן משתמע כי:
  1. כל פלסטיני - תושב המדינה הפלסטינית או חלק מן הפזורה הפלסטינית, כולל, במשתמע, ערביי ישראל - מיוצג על ידי המדינה הפלסטינית.
  2. עם ביסוס גישת הירושה, אש"ף מתבטל ונבלע בין מוסדות המדינה הפלסטינית.
גישת הירושה היא הגישה שעומדת בבסיס יוזמת ז'נבה (ר' להלן).
  • גישת השילוב עפ"י גישה זו,
  1. המדינה הפלסטינית מייצגת באופן בלעדי את כל תושבי הקבע שלה אזרחים ושאינם אזרחים, פליטים ומי שאינם פליטים, ואותם בלבד.
  2. אש"ף הוא הנושא בנטל הייצוג בנושאים הקשורים לסוגיית הפליטות הפלסטינית בפזורה הפלסטינית.
  3. הייצוג של ערביי ישראל יהיה מושא למתח בין ישראל, המדינה הפלסטינית ואש"ף.
גישה זו טרם באה לידי ביטוי בתהליך המדיני הישראלי-פלסטיני.

רקע היסטורי

המאבק על סוגיית הייצוג הפלסטיני נמשך משחר ימי אש"ף:
  • עד 10/74 נאבק אש"ף, בעיקר עם ירדן, על המעמד של נציג לגיטימי בלעדי של העם הפלסטיני כולו. "ועידת רבאט" אישרה מעמד זה אשר זכה אף להכרה של האו"ם (11/74);
  • בין 11/88-9/93 נאבק אש"ף על ההכרה של ישראל וארה"ב במעמדו כנציג הלגיטימי הבלעדי של הפלסטינים. ישראל שאפה לשאת ולתת עם הנהגה של תושבי הגדה והרצועה או עם נציגות ירדנית-פלסטינית. הכרה זו ניתנה בחליפת המכתבים בין יו"ר אש"ף לבין ראש ממשלת ישראל ולאחר מכן ע"י ארה"ב (9/93).
מצב הקבע של סוגיית הייצוג הפלסטיני נדון במשא ומתן על הסכם הקבע בשנים 1999-01. עמדותיה של ישראל עוצבו ע"י "גישת החפיפה" קרי, ישראל תבעה כי המדינה הפלסטינית, לכשתוקם, תהווה את הנציגה הבלעדית של כל אזרחיה ותושביה, פליטים ומי שאינם פליטים, ושל תושביה ואזרחיה בלבד ובכלל זה:
  1. הקמת המדינה הפלסטינית תהווה את מימוש ומיצוי הזכות להגדרה עצמית של העם הפלסטיני כולו.4 קרי, הזכות הפלסטינית להגדרה עצמית מוכלת אל תוך המדינה הפלסטינית (ר' מצב הקבע של סוגיית הזכות הפלסטינית להגדרה עצמית);
  2. הממשלה הפלסטינית תהיה נציגה בלעדית של כל תושביה ואזרחיה, פליטים ומי שאינם פליטים. לפיכך, לאש"ף לא יהיה כל מעמד ביחס לייצוג אוכלוסייה זו;5
  3. המדינה הפלסטינית לא תייצג כל אוכלוסייה אחרת מחוץ לשטחה, ובפרט לא יהיה לה כל מעמד ביחס לערביי ישראל; 6
במילים אחרות, ישראל תבעה כי תהיה חפיפה בין השטח לבין האוכלוסייה אשר ייוצגו ע"י המדינה הפלסטינית לכשתוקם. יתרה מכך, ישראל תבעה כי עם הקמת המדינה הפלסטינית, אש"ף ישנה את שמו ואת מסמכי היסוד שלו ובכלל זה את יעדיו המוצהרים. 7 יוזמת ג'נבה, מייצגת את גישת הירושה, לפיה, המדינה הפלסטינית "יורשת את אש"ף על כל חובותיו וזכויותיו"8. יוזמה זו משקפת גישה שונה לחלוטין לסוגיית הייצוג, על-פיה, המדינה הפלסטינית, לכשתוקם, תירש את אש"ף כנציגה הלגיטימית הבלעדית של העם הפלסטיני כולו, במדינה הפלסטינית ומחוצה לה - קרי, ירדן, סוריה, לבנון ובכלל זה גם ישראל.


[1] ר' סעיף 1 –Convention on Rights and Duties of States, Dec. 26, 1933 [Montevideo http://www.yale.edu/lawweb/avalon/intdip/interam/intam03.htm Convention] - 2 ר' סעיף 12 לטיוטת החוקה הפלסטינית (14/5/03) – http://www.mopic.gov.ps/constitution/english%20constitution.asp 3 הטיוטה עושה שימוש במונחים שונים כגון”people” ,“national” ו-citizen”", אשר מקשים על הבנת עמדתה ביחס לסוגיית הייצוג הפלסטיני. כמו-כן, סעיף 109 לחוקה מורה על הקמתה של "מועצה מייעצת" ((Advisory Council אשר הרכבה אמור לייצג את "האוכלוסייה הפלסטינית בכללה" (distribution of Palestinian population) בתוך פלסטין ומחוצה לה.4 ר' שר, גלעד, במרחק נגיעה: המו"מ לשלום – 1999-2001, (ת"א: משכל, 2001), ס' 2.9, ע' 421. 5 שם, סעיף 2.10, עמ' 422.6 שם, סעיף 2.18, עמ' 422. 7 שם, סעיף 2.20, עמ' 423. 8 ר' סעיף 2.2 – "היחסים בין הצדדים" – http://www.heskem.org.il/word/GenevaAccordHeb.rtf