סוגיית הייצוג הפלסטיני

מושג זה דן בזכויות, בסמכויות ובאחריות לייצג את העם הפלסטיני של אש"ף והרש"פ.
המושג "סוגיית הייצוג הפלסטיני" עוסק בשאלת הזכות, הסמכות ו/או האחריות לייצג את העם הפלסטיני. בשאלה זו נופלות הסוגיות הבאות:
  1. את מי מייצגות הישויות הפלסטיניות? – קרי – את מי מייצגים אש"ף והרשות הפלסטינית במצב הביניים? את מי ייצגו אש"ף והמדינה הפלסטינית לכשתוקם המדינה הפלסטינית בגבולות זמניים? את מי ייצגו אש"ף והמדינה הפלסטינית לאחר הסכם הקבע? ובמצב הקבע?
  2. מי ייצג את הרשות הפלסטינית והמדינה הפלסטינית? – קרי – האם תהיה זו הרשות המבצעת (הממשלה הפלסטינית), אש"ף או שילוב ביניהם?
המושג סוגיית הייצוג הפלסטיני קשור בקשר הדוק למושגים סוגיית הזכות הפלסטינית להגדרה העצמית הפלסטינית, סוגיית המעמד המדיני-משפטי של ערביי ישראל ומפת העם הפלסטיני המגדיר את הקהלים השונים המרכיבים את העם הפלסטיני.

סוגיית הייצוג במשפט הבינלאומי

המשפט הבינלאומי חסר בתיאוריה מקיפה הקובעת מיהו נציגו הלגיטימי של עם. ואולם, קיימים מספר עקרונות המעידים על כך כי סוגיית הייצוג תלויה בקשר הדוק לסוגיית הזכות להגדרה עצמית:
  1. הזכות להגדרה עצמית של עם מתממשת באמצעות כינון מדינה ומימוש התביעה לעצמאות מדינית ופוליטית בטריטוריה נתונה ובאמצעות החופש לבחור את הגופים הפוליטיים והמדיניים המייצגים את אותו עם בזירה הבינלאומית.
  2. על מנת שישות פוליטית תוכר כמדינה עליה לעמוד בארבעה תנאים1: (א) בעלות על או זכות לטריטוריה; (ב) קיומה של אוכלוסייה בשטח הטריטוריאלי; (ג) ממשל נבחר ע"י האוכלוסייה; (ד) וניהול יחסי החוץ מטעם הממשל.
  3. מהגדרה זו נובע כי המדינה, במשתמע, והיא בלבד, אחראית על ייצוג כל תושביה. קרי, על מנת שגוף יוכר כמייצג של אוכלוסייה מסוימת עליו להיות הגוף המגלם את מימוש הזכות של אותה אוכלוסייה להגדרה עצמית ולהיות מוכר ככזה בקהילייה הבינלאומית.

ייחודה של סוגיית הייצוג הפלסטיני

הפליטים הפלסטינים – קיומה של אוכלוסייה של פליטים פלסטינים, המתגוררת בשטחי הרשות הפלסטינית ובשטחי המדינות המארחות (ירדן, סוריה ולבנון), אשר תובעים את זכות השיבה לשטחי מדינת ישראל (ר' מפת העם הפלסטיני). סוגיית המעמד המדיני-משפטי של ערביי ישראל –
  1. במדינת ישראל קיימת אוכלוסייה של ערבים בעלי אזרחות ישראלית, אשר חלקם רואים עצמם כבני העם הפלסטיני.
  2. מדינת ישראל רואה עצמה כנציגה הבלעדית של כל תושביה ואזרחיה ובכללם אוכלוסיית הערבים אזרחי ישראל.
  3. לעומת זאת, רבים מן הפלסטינים רואים בערביי ישראל בני העם הפלסטיני. תפישה זו באה לידי ביטוי בטיוטת החוקה הפלסטינית ביחס להגדרה של מיהו פלסטיני2, ובכל הנוגע לזכות לבחור ולהיבחר (להרחבה ר' המערכת החוקתית הפלסטינית). מכך עלול להשתמע כי גם הערבים אזרחי ישראל הם בני העם הפלסטיני ובעלי מעמד מדיני ומשפטי במדינה הפלסטינית.
הפלסטינים בירדן –
  1. בירדן קיימת אוכלוסייה של פלסטינים, אשר מונה למעלה מ- 50% מכלל האוכלוסייה, רובם המכריע פליטים המחזיקים באזרחות ותושבות ירדנית;
  2. סוגיית הזהות הלאומית הירדנית מורכבת. מחד, המדינה הירדנית רואה עצמה כנציגה הבלעדית של כל תושביה ואזרחיה שהם, בעיניה, בנים ללאום הירדני, ובכללם הפלסטינים. מאידך, ירדן משמרת העדפות לצאצאי ההאשמים ומחזיקה בעמדות רשמיות נחרצות ביחס ליישוב סוגיית הפליטים הפלסטינים מחוץ לירדן;
  3. לעומת זאת, רבים מן הפלסטינים רואים בפלסטינים תושבי ירדן בנים לעם הפלסטיני. תפיסה זו באה לידי ביטוי בטיוטת החוקה הפלסטיניתביחס להגדרתו של מיהו פלסטיני3, ובשיטת הבחירות ברשות הפלסטינית בכל הנוגע לזכות לבחור ולהיבחר. מכך עלול להשתמע כי גם הפלסטינים אזרחי ירדן הם בני העם הפלסטיני ובעלי מעמד מדיני ומשפטי במדינה הפלסטינית.
מצב הקבע של סוגיית הייצוג הפלסטיני – אש"ף מוכר כנציג הלגיטימי הבלעדי של העם הפלסטיני כולו (ר' להלן). ואולם לקראת הקמתה של מדינה פלסטינית במצב הקבע או מדינה פלסטינית בגבולות זמניים במצב הביניים, (ע"י מו"מ עפ"י השלב השני של מפת-הדרכים או ע"י הכרה ישראלית חד-צדדית במדינה פלסטינית) עולות השאלות הבאות:
  1. מה יהיה מעמדו של אש"ף לכשתוקם מדינה פלסטינית? האם ימשיך להתקיים ואם כן, כיצד ישתנו, אם בכלל, מסמכי היסוד שלו?
  2. מה תהיה חלוקת הסמכות והאחריות בין אש"ף לבין הממשלה הפלסטינית בכל הנוגע לייצוג האוכלוסיות הפלסטיניות השונות (פליטים ולא-פליטים בשטחי המדינה הפלסטינית ו/או בפזורה)? (ר' להלן).

רקע היסטורי

אש"ף נוסד ב- 5/64. בעשור הראשון לקיומו, נאבק אש"ף על מעמדו כנציג הבלעדי של העם הפלסטיני כולו. מעמדו זה הוכר ע"י הליגה הערבית בועידת רבאט ב- 10/744 ובהמשך ע"י האו"ם כאשר הוזמן להיות משקיף בעצרת הכללית5.
בחליפת המכתבים בין רה"מ יצחק רבין לבין יו"ר אש"ף יאסר ערפאת (9/93) הכירה מדינת ישראל באש"ף כנציג הלגיטימי הבלעדי של העם הפלסטיני כולו.6 מאז נחתמו כל ההסכמים בין ישראל לפלסטינים במסגרת תהליך אוסלו ע"י אש"ף כנציג העם הפלסטיני7.
לאחר הקמת הרשות הפלסטינית לאור הצהרת העקרונות (9/93), הסכם עזה-יריחו (5/95) והסכם הביניים (9/95), החלה ישראל להתנהל מול הרשויות השלטוניות של הרשות הפלסטינית בכל הסוגיות השוטפות, למרות שאש"ף נותר השותף הרשמי של ישראל לתהליך המדיני.
  • לא יהיו לרשות הפלסטינית כוחות ואחריות בתחום יחסי החוץ,
    כולל הקמה של שגרירויות קונסוליות או כל סוג אחר של משלחות ונציגויות זרות בחוץ-לארץ, או התרת הקמתן בגדה המערבית או ברצועת עזה, ומינוי או קבלה של צוות דיפלומטי וקונסולארי, וביצוע תפקידים דיפלומטיים;
  • על אף הוראות פסקה זו, יוכל אש"ף לנהל משא ומתן ולחתום על הסכמים עם מדינות או עם ארגונים בין-לאומיים לתועלת הרשות הפלסטינית במקרים כגון הסכמים כלכליים, הסכמים עם מדינות תורמות למטרת יישום ההסדרים למתן סיוע, הסכמים למטרת יישום תוכניות הפיתוח האזורי והסכמים בענייני תרבות, מדע וחינוך.8
  • הסמכות של הרשות הפלסטינית ושל המדינה הפלסטינית לקיים יחסי חוץ מלאים הוכרה כאחת "הסוגיות התלויות ועומדות", אשר תלובן בהסכם הקבע9.
במהלך תקופה זו החזיק יאסר ערפאת בשלושה כובעים: יו"ר אש"ף, יו"ר הפת"ח ויו"ר הרשות הפלסטינית, עובדה אשר שיקפה ושימרה את חוסר בהירות אודות עתיד סוגיית הייצוג לכשתוקם מדינה פלסטינית ובמצב הקבע.
במשא ומתן עלהסכם הקבע בשנים 1999-01, תבעה ישראל כי המדינה הפלסטינית, לכשתוקם, תהווה את הנציגה הבלעדית של כל אזרחיה ותושביה, פליטים ומי שאינם פליטים, ושל תושביה ואזרחיה בלבד ובכלל זה:
  1. הקמת המדינה הפלסטינית תהווה את מימוש הזכות להגדרה עצמית של העם הפלסטיני כולו10, קרי, הזכות הפלסטינית להגדרה עצמית מוכלת אך ורק אל תוך המדינה הפלסטינית(ר' מצב הקבע של סוגיית הזכות הפלסטינית להגדרה העצמית);
  2. הממשלה הפלסטינית תהיה נציגה בלעדית של כל תושביה ואזרחיה, פליטים ומי שאינם פליטים. לפיכך, לאש"ף לא יהיה כל מעמד ביחס לייצוג אוכלוסייה זו;11 המדינה הפלסטינית לא תייצג כל אוכלוסייה אחרת מחוץ לשטחה, ובפרט לא יהיה לה כל מעמד ביחס לערביי ישראל;12 במילים אחרות, מדינת ישראל תבעה כי תהיה חפיפה בין השטח לבין האוכלוסייה אשר ייוצגו ע"י המדינה הפלסטינית לכשתוקם;
  3. עם ההצהרה על הקמת המדינה, מתחייב אש"ף לשנות את שמו ואת מסמכי היסוד ובכלל זה את יעדיו המוצהרים.13
ביוזמת ז'נבה, לעומת זאת, המדינה הפלסטינית "יורשת את אש"ף על כל חובותיו וזכויותיו"14. יוזמה זו משקפת גישה שונה לחלוטין לסוגיית הייצוג הפלסטיני מן העמדה הרשמית של ישראל במו"מ הנ"ל. על פי יוזמת ז'נבה, המדינה הפלסטינית, לכשתוקם, תירש את אש"ף כנציגה הלגיטימית הבלעדית של העם הפלסטיני כולו, בפלסטין ומחוצה לה (קרי, ירדן, סוריה, לבנון) ובכלל זה גם בישראל (להרחבה, ר' "מצב הקבע של סוגיית הייצוג הפלסטיני").

משמעויות עבור מדינת ישראל

לסוגיית הייצוג הפלסטיני זיקה והשפעה רבה על מערכת היחסים בין ישראל לפלסטינים, בין השאר ביחס ל:
  1. סוגיית זהות השותף הפלסטיני - שאלה זאת היא מופע של סוגיית הייצוג ביחס למו"מ מדיני ישראלי-פלסטיני. סוגיה זו משפיעה על תכולת המו"מ ועל סיכויי הצלחתו ומתחדדת לאור מפת הדרכים ולקראת האפשרות של כינונה של מדינה פלסטינית בגבולות זמניים כבר ב"מצב הביניים (לפירוט ר' מיהו השותף – אש"ף או הרשות הפלסטינית?);
  2. ערביי ישראל – מתכונת היחסים בין מדינת ישראל, הערבים אזרחי ישראל והמדינה הפלסטינית / אש"ף תושפע בצורה ישירה ומשמעותית מסוגיית הייצוג הפלסטיני במצב הביניים ובמצב הקבע (ר' מצב הקבע של סוגיית הייצוג הפלסטיני);
  3. מקומה של ירדן ­–ירדן, תחת השליטה ההאשמית, מהווה מרכיב מרכזי ביציבות האזורית. ליציבות ירדן השפעות מרחיקות לכת על הביטחון הלאומי של ישראל. מתכונת היחסים בין ישראל, ירדן והמדינה הפלסטינית / אש"ף, תושפע אף היא בצורה ישירה ומשמעותית מסוגיית הייצוג הפלסטיני במצב הביניים ובמצב הקבע;
  4. המערכת החוקתית הפלסטינית – החוקה הפלסטינית ושיטת הבחירות במדינה הפלסטינית הם המופעים החוקתיים העיקריים של סוגיית הייצוג הפלסטיני. לפיכך, לישראל (כמו-גם לירדן) עניין בהשפעה על המשתנים האלה על מנת למנוע פגיעה בריבונותה וביציבותה.
  5. איום המדינה האחת קשור בטבורו לסוגיית הייצוג הפלסטיני ולסוגיית ההגדרה העצמית הפלסטינית. התבססות גישת הירושה לסוגיית הייצוג הפלסטיני עלולה לשמש בסיס להמשך החתירה תחת הפתרון של שתי מדינות לשני עמים ולשמר את האיום של מדינה אחת תוך חתירה תחת יהודיותה של ישראל.


3 הטיוטא עושה שימוש במונחים שונים כגון”people” ,“national” ו-citizen”" אשר מקשים על הבנת עמדתה ביחס לסוגיית הייצוג הפלסטיני. כמו-כן, סעיף 109 לחוקה מורה על הקמתה של "מועצה מייעצת" ((Advisory Council אשר הרכבה אמור לייצג את "האוכלוסייה הפלסטינית בכללה" (distribution of Palestinian population) בתוך פלסטין ומחוצה לה.
4 בוועידת הפסגה שנערכה בבירת מרוקו, רבאט, (26-29/10/74) קבעו מדינות ערב כיממועד זה ואילך יוגדר אש"ף כנציג הלגיטימי היחיד של העם הפלסטיני. החלטות הוועידה הגבילו את מרחב התמרון של ירדן ושללו מידיה את האפשרות להשיב לידיה את הגדה המערבית, עובדה אשר הובילה בסופו של תהליך להחלטת ההתנתקות של המלך חוסיין מהגדה המערבית ביולי 1988. לנוסח המלא של החלטות ועידת רבאט.
6 ר' ארה"ב הכירה באש"ף כנציג הלגיטימי, רק לאחר שערפאת הכריז על נטישתו את הטרור ואחדות הפיקוד תחת מרותו, ובעקבות זאת, לאחר חילופי המכתבים בין רה"מ רבין ליו"ר ערפאת.
7 ר' שמות הגורמים החתומים על "הסכמי אוסלו" (9/93-9/95), "פרוטוקול חברון" (15/1/97), "מזכר נהר וואי" (23/10/98), ו"מזכר שארם א-שיח'" (4/9/99) – מסמכי התהליך המדיני (כרונולוגיה).
8 פרק 1 – המועצה, סעיף IX – כוחות המועצה ואחריותה, פיסקה 5.
9 פרק 3 – עניינים משפטיים, סעיף XVII – סמכות, פיסקה 1, ס"ק א'.
10 ר' שר, גלעד, במרחק נגיעה: המו"מ לשלום – 1999-2001, תל-אביב: משכל, 2001, סעיף 2.9, עמ' 421.
11 שם, סעיף 2.10, עמ' 422.
12 שם, סעיף 2.18, עמ' 422.
13 שם, סעיף 2.20, עמ' 423.
14 ר' סעיף 2.2 – "היחסים בין הצדדים" במסמך ז'נבה.

ייחודה של סוגיית הייצוג הפלסטיני נובע מהשילוב בין סוגיות הייצוג וההגדרה העצמית עם מפת העם הפלסטיני:

מקורות נוספים

Amin M. Husain, “Who is the Legitimate Representative of the Palestinian People?”, Chinese Journal of International Law, Spring 2003 v2 i1 p207

Omar M. Dajani, Stalled between seasons: The International Legal Status of Palestine during the Interim Period”, Denver Journal of International Law and Policy, Fall 1997 v26 n1 p27-92

שר, גלעד, במרחק נגיעה: המו"מ לשלום – 1999-2001, תל-אביב: משכל, 2001, סעיף 2.9, עמ&<39; 421