המערכת החוקתית הפלסטינית

מושג זה מציג את התפתחות המערכת החוקתית הפלסטינית, את מוסדותיה העיקריים ואת המתחים שביניהם לבין מוסדות המדינה הפלסטינית העתידית.

הגדרה

המושג "המערכת החוקתית הפלסטינית" מתייחס למוסדות, למסמכים החוקתיים המכוננים ולחלוקת הסמכויות בין הרשות המחוקקת והמבצעת1 של אש"ף והרשות הפלסטינית (הרש"פ), ותהליך עיצוב המערכת החוקתית של המדינה הפלסטינית.

ניתן לחלק את המערכת החוקתית הפלסטינית לחמש רמות2:

  1. המסמכים החוקתיים המכוננים - תכולתו, מעמדו ותוקפו של המסמך המכונן של אש"ף, האמנה הלאומית הפלסטינית, אל מול חוק היסוד הפלסטיני והסכם הביניים(9/95) של הרש"פ, מחד, ואל מול חוקת המדינה הפלסטינית - טיוטה 3 מאידך.
  2. מעמד הראיס - כולל את המעמד והסמכויות של יו"ר אש"ף, ויו"ר הרש"פ כמו-גם מעמד וסמכויות הראיס במדינה הפלסטינית (ר' ראש הממשלה הפלסטיני ונשיא המדינה הפלסטינית).
  3. הרשות המבצעת - כולל את מעמדו וסמכויותיו של הוועד הפועל של אש"ף (ולעיתים גם של המועצה המרכזית) ואת אלו של הקבינט הפלסטיני של הרש"פ ומועצת השרים של המדינה הפלסטינית.
  4. הרשות המחוקקת - כולל את מעמד וסמכויות המועצה הלאומית הפלסטינית (להלן המל"פ) של אש"ף (ולעיתים גם של המועצה המרכזית) אל מול אלו של המועצה המחוקקת הפלסטינית של הרש"פ ושל המדינה הפלסטינית.
  5. שיטת הבחירות - למעמד הראיס ולרשות המחוקקת של אש"ף, הרש"פ והמדינה הפלסטינית.

רקע

חשיבותה של סוגיית המערכת החוקתית הפלסטינית נובעת מהשפעתה על:

  1. סוגיית הייצוג הפלסטיני - שאלת הזכות, הסמכות ו/או האחריות של איזו ישות פוליטית פלסטינית לייצג את העם הפלסטיני, והשאלה מי ייצג אותה?
  2. זכות הפלסטינים להגדרה עצמית - האופן בו תמומש שבו הזכות הפלסטינית להגדרה עצמית של העם הפלסטיני עם הקמת המדינה הפלסטינית.

ניתן לחלק לארבעה שלבים את תמונת ההתפתחות המוסדית של גופי הייצוג הפלסטיניים. שני השלבים הראשונים מתייחסים להתרחשויות פוליטיות ושינויים מוסדיים שכבר עברה המערכת החוקתית הפלסטינית; השלבים השלישי והרביעי, מתייחסים לשינויים פוליטיים ומוסדיים שצפויים להתרחש לאור מבנה התהליך המדיני והמשתנים המרכיבים את המערכת החוקתית הפלסטינית.

שלב 1 - אש"ף

מעמדו של אש"ף בתור הנציג הלגיטימי הבלעדי של העם הפלסטיני הוכר בוועידת רבאט של הליגה הערבית (10/74) ובהחלטת העצרת הכללית של האו"ם מס' 3237, בה הוחלט לקבל את אש"ף כמשקיף (11/74).

בחליפת המכתבים בין ראש הממשלה יצחק רבין לבין יו"ר אש"ף יאסר ערפאת שנכללו כנספחים בהצהרת העקרונות (9/93), הכירה במעמדו זה של אש"ף גם מדינת ישראל ובעקבותיה גם מדינת ארה"ב.3

שלב 2 - אש"ף מול רש"פ

בעקבות הסכם הביניים (9/95) בין ישראל ואש"ף, הוקמה הרשות הפלסטינית, שנועדה לייצג את הפלסטינים תושבי הגדה המערבית ורצועת עזה במשך תקופת ביניים (5/94-99) של כחמש שנים. עם זאת, במשך תהליך אוסלו המשיכה ישראל לנהל את המו"מ עם אש"ף - גוף לא ממשלתי המייצג את הפזורה הפלסטינית (בעיקרה פליטים) ואת תושבי הרש"פ בגדה המערבית וברצועת עזה.4

ההנחה הסמויה בתהליך אוסלו הייתה שבסופו של התהליך המדיני תקום מדינה פלסטינית שתירש את אש"ף בתחום הייצוג הפלסטיני (ר' מצב הקבע של סוגיית הייצוג הפלסטיני). בטיוטת החוקה הפלסטינית הראשונה מ-2001, שנכתבה לפי תפיסות אוסלו, ישנו ביטוי לתפיסה שהמדינה הפלסטינית אכן עתידה לרשת את אש"ף והרש"פ.5

לאש"ף ולרש"פ מערכות חוקתיות חופפות ולעיתים תלויות, למרות שהרש"פ נתפסת ככפופה לאש"ף6. המערכות החוקתיות של אש"ף והרש"פ הם התשתית למערכת החוקתית של המדינה הפלסטינית העתידית, שכיום הביטוי העיקרי שלה הוא טיוטת החוקה הפלסטינית.

שלב 3 - מרש"פ למדינה פלסטינית בגבולות זמניים

בחזון הנשיא בוש למזרח התיכון (6/02) הציג נשיא ארה"ב, בוש, מתווה לחידוש התהליך המדיני בין ישראל לפלסטינים וקרא לכינון חוקה חדשה, כינון פרלמנט סמכותי ו"הנהגה פלסטינית חדשה ושונה". במפת הדרכים (4/03) של הקווארטט מופיעה קריאה לכינון מהיר של חוקה לקראת הקמתה של מדינה פלסטינית בגבולות זמניים (להלן מפג"ז) לפני הסדר על מצב הקבע.7

לאור מתווה מפת הדרכים, שכללה הקמת מפג"ז בשלבה השני, נראה כי אש"ף ימשיך להתקיים גם אחרי הקמתה של מדינה פלסטינית, לפחות עד פתרון בעיית הפליטים. הטיוטה הנוכחית (5/03) של החוקה הפלסטינית, המניחה קיומה של מפג"ז, משאירה את מעמדו ותפקידו של אש"ף עמום ביחס למדינה הפלסטינית. 8

כך למעשה, אחרי יישום השלב השני של מפת הדרכים, צפויים שני גופים המייצגים את העם הפלסטיני להתקיים יחדיו:

  1. מדינה פלסטינית - בשטחי עזה והגדה, שלהבדיל מהרש"פ, היא תהיה מוכרת כמדינה ריבונית, ולפיכך, להיות חברה באו"ם ולנהל יחסי חוץ עצמאיים.
  2. אש"ף - שמעמדו כמייצג את הלגיטימי הבלעדי העם הפלסטיני כולו עשוי להישחק.

נקודת המפתח בתהליך התעצבות המערכת החוקתית של המפג"ז, נעוץ במעבר מהרש"פ ואש"ף למציאות של מדינה (בזמן שאש"ף ממשיך להתקיים). נראה, כי לא רק שישנה תפיסה הפוכה של ישראל והפלסטינים ביחס לסדר הפעולות בין הסכם הקבע לכינון המדינה הפלסטינית, אלא גם תפיסה הפוכה ביחס למקור הסמכות והנביעה החוקתית של המפג"ז בין ישראל לפלסטינים:

ההנחה הישראלית הסמויה היא שיש המשכיות של המסורת החוקתית מהרש"פ למפג"ז, המבטאת היבטים רבים של ההבנות המשותפות של ישראל והפלסטינים בתהליך אוסלו. בעוד שהחוקה הפלסטינית, בתצורתה הנוכחית, מבטאת תפיסה שבה המפג"ז היא יצירה חדשה המתפתחת בצורה לא ליניארית ביחס לרש"פ, אלא דווקא מושפעת יותר מאש"פ.

שלב 4 - מדינה פלסטינית בגבולות קבע

הזכות הפלסטינית להגדרה עצמית - בשלב זה, קשה להעריך איך יתפתח מצב הקבע של סוגיית הזכות הפלסטינית להגדרה עצמית - קרי, האופן שבו תמומש הזכות הפלסטינית להגדרה עצמית אחרי הקמת מדינה פלסטינית בגבולות קבע. אולם ניתן לזהות שתי גישות ביחס לזכות הפלסטינית להגדרה עצמית במדינה הפלסטינית:

גישת ההכלה- עפ"י גישה זו:

  • המדינה הפלסטינית, ורק היא, תממש את הזכות להגדרה עצמית של העם הפלסטיני כולו. במילים אחרות, הזכות הפלסטינית להגדרה עצמית מוכלת אל תוך המדינה הפלסטינית;
  • כל פלסטיני באשר הוא - זכותו להגדרה עצמית ממומשת עם הקמת המדינה הפלסטינית;
  • עם הקמת המדינה הפלסטינית, סוגיית הזכות הפלסטינית להגדרה עצמית מוסרת מעל סדר היום.

גישת כל תושביה / אזרחיה בלבד - עפ"י גישה זו:

  • המדינה הפלסטינית תממש את הזכות להגדרה עצמית של תושביה ו/או אזרחיה בלבד.
    ההבדל בין הגדרת "תושב" ל"אזרח" עלול להימצא במעמד הפליטים הפלסטינים במדינה הפלסטינית; במידה והם לא יוכרו כתושבים עקב ארעיות מעמדם המדיני משפטי, ייתכן שמימוש הזכות להגדרה עצמית במדינה הפלסטינית יצומצם לתושביה שאינם פליטים בלבד (קרי, קיומו של מעמד "פליט פלסטיני" במדינה פלסטינית, אשר זכותו להגדרה עצמית טרם נפתרה);
  • זכותה של הפזורה הפלסטינית להגדרה עצמית נותרת עניין פתוח כל עוד לא נפתרה בעיית הפליטים.

סוגיית הייצוג - בשלב זה, לא ברור גם כיצד יתפתח מצב הקבע של הייצוג הפלסטיני. לקראת הקמתה של מדינה פלסטינית במצב הקבע או מדינה פלסטינית בגבולות זמניים במצב הביניים עולות השאלות הבאות:

  1. מה יהיה מעמדו של אש"ף לכשתוקם מדינה פלסטינית? האם ימשיך להתקיים ואם כן, כיצד ישתנו, אם בכלל, מסמכי היסוד שלו?
  2. מה תהיה חלוקת הסמכות והאחריות בין אש"ף לבין הממשלה הפלסטינית בכל הנוגע לייצוג האוכלוסיות הפלסטיניות השונות (פליטים ולא-פליטים בשטחי המדינה הפלסטינית ו/או בפזורה)?

המסמכים החוקתיים המכוננים

אש"ף

האמנה הלאומית הפלסטינית - המסמך המשפטי המכונן של אש"ף, המציג את המצע האידיאולוגי של הארגון ביחס למאבקו לשחרור לאומי. האמנה באה להכריז על היעדים הלאומים של העם הפלסטיני.9

תקנון היסוד - תקנון מוסדי-בירוקראטי הקובע את העקרונות הכלליים, הסמכויות, החובות, ההרכב והתפקיד של הגופים המרכיבים את אש"ף: המועצה הלאומית הפלסטינית והוועד הפועל, בנוסף לוועדות שונות וגופים נוספים.

רש"פ

הסכם הביניים (9/95) - ההסכם שנחתם בין ישראל ואש"ף, אשר נועד להסדיר את היחסים בין הצדדים במהלך "תקופת הביניים" (5/94-99) בת חמש שנים, במהלכה אמורים היו הצדדים להגיע להסכם הקבע. ההסכם נחתם על פי מתווה הצהרת העקרונות, ולפיכך, על ישראל היה להעביר סמכויות באופן הדרגתי לממשל עצמי פלסטיני;10

חוק היסוד הפלסטיני - חוק זה אמור היה לשמש כחוקה הזמנית של הרש"פ. החוק אושר במועצה הפלסטינית המחוקקת (10/97) אולם לא אושר ולא נדחה ע"י היו"ר ערפאת במשך חמש שנים (עד מאי 2002). בעקבות לחץ בינלאומי על הפלסטינים, הוכנסו שינויים לחוק הבסיסי במרץ ופברואר 2003: הומצא תפקיד חדש של ראש ממשלה עם סמכויות ביצועיות שבאו על חשבון מקצת מסמכויותיו של היו"ר ערפאת. שניים מהסעיפים הבולטים ביותר הם:

  1. הסעיף המשבח את המאבק הפלסטיני וקורא לזכות השיבה והגדרה עצמית הכוללת הקמת מדינה פלסטינית עצמאית תחת אש"ף.
  2. אש"ף מכונה בחוק "הנציג הלגיטימי הבלעדי של העם הפלסטיני".

הטיוטא האחרונה של החוקה הפלסטינית (5/03) (ר' להלן) גובשה בסופו של דבר במסגרת אש"ף ולא התבססה על החוק הבסיסי.11

המדינה הפלסטינית

חוקת המדינה הפלסטינית - טיוטה 3 - טיוטת החוקה המוצעת האחרונה (5/03) של ועדה מיוחדת שמינה אש"ף, אשר עתידה להיכנס לתוקף במדינה פלסטינית אחרי כינונה. אין בחוקה התייחסות למעמדו של אש"ף אחרי הקמת מדינה פלסטינית;12

הכרזת העצמאות הפלסטינית (הכרזת אלג'יר) - הכרזת העצמאות בכינוס המל"פ באלגי'ר (11/88) של מדינה פלסטינית. להכרזה בזמנו, נודעה משמעות סמלית בלבד, מאחר שאש"ף לא שלט בטריטוריה. אם זאת, בעתיד תוכל ההכרזה לשמש כסממן מדיני.

מעמד הראיס

אש"ף

יו"ר אש"ף - עומד בראש הראשות המבצעת של אש"ף, הוועד הפועל. מאז שנות השבעים הוכר אש"ף כנציג הלגיטימי הבלעדי של העם הפלסטיני, ויו"ר אש"ף מוכר כמנהיג העם הפלסטיני. היו"ר נבחר על ידי הרשות המחוקקת של אש"ף, המל"פ.

בעקבות הסכם עזה ויריחו (9/94) שבה הוחלט על הקמת הרשות הפלסטינית, שב יו"ר אש"ף, ערפאת, לעזה (1/7/94) וארבעה ימים אח"כ הושבע גם כראש הרש"פ.13

רש"פ

יו"ר הרש"פ - היו"ר של הרש"פ, הנבחר בבחירות של הפלסטינים תושבי הגדה המערבית (כולל מזרח ירושלים) ורצועת עזה. הוא ממנה את חברי ממשלתו - סמכותו למנות עד כ- 20% חברים, לכל היותר, אשר אינם חברים המועצה המחוקקת הפלסטינית.

אחרי הבחירות שהתקיימו למועצה הפלסטינית (1/96) ולמשרת היו"ר, נבחר ערפאת כיו"ר הרש"פ לתקופת ביניים של כחמש שנים (עד 5/99).14 בהיעדר הסכם קבע או בחירות נוספות עם תום תקופת הביניים, המשיך ערפאת לכהן כיו"ר אש"ף והרשות הפלסטינית עד מותו (11/11/04).

ערפאת החזיק כעת בשורה של תפקידים: יו"ר אש"ף, יו"ר הרש"פ, מנהיג הפת"ח, נשיא פלסטין,15 המפקד העליון של צש"פ, ראש המועצה לביטחון לאומי ושר פנים. בעקבות יצירת תפקיד ראש הממשלה הפלסטיני, נערכו מספר שונים בחוק היסוד (2-3/03), על-ידי המועצה המחוקקת הפלסטינית, ומספר סמכויות הואצלו ממשרת הנשיא למשרת ראש הממשלה. 16

אולם גם אחרי השינויים הללו, המערכת המפלגתית חלשה למדי, הנשיא הוא זה שעדיין עומד בראש המפלגה הגדולה ביותר וכוחו רב. הנשיא הוא זה שעומד לבחירה ישירה של ציבור הבוחרים הפלסטינים בגדה ובעזה והוא זה שממנה את רה"מ הפלסטיני ומחזיק בסמכות להדיחו.17

המדינה הפלסטינית

הראיס במדינה הפלסטינית

טיוטת החוקה המוצעת (5/03), מגבילה את תפקידי ותחומי אחריות הנשיא כולל את מעורבותו בענייני מו"מ18. לפי החוקה:

  • נשיא המדינה הפלסטיני - נבחר על ידי העם לתקופה של חמש שנים. הוא מטיל על ראש המפלגה הגדולה ביותר את מטלת הרכבת הממשלה ומיועד לו תפקיד סמלי בעיקרו; 19
  • ראש הממשלה הפלסטיני - אחראי על הרכבת הממשלה. משמעויות העברת הסמכויות לרה"מ, היא מעבר של הממשל הפלסטיני מממשל נשיאותי למשטר פרלמנטארי. 20

הרשות המבצעת

אש"ף

הוועד הפועל - הרשות המבצעת של אש"ף, אשר מונה כשמונה-עשר חברים שאמורים להיבחר על-ידי המל"פ ובפועל ממונים על-ידי ראשי הארגונים. יו"ר הוועד הפועל הוא למעשה יו"ר אש"ף.

המועצה המרכזית של אש"ף היא גוף ביניים בין המל"פ (הזרוע המחוקקת) לבין הוועד הפועל. היא משמשת לעיתים כוועד פועל מורחב או כמל"פ מצומצם.

רש"פ

הקבינט הפלסטיני (Palestinian Cabinet) - הרשות המבצעת של הרש"פ, משמשת כסמכות האחראית החוקית על המתרחש בתחום שיפוטה. בהתאם להצהרת העקרונות, לממשלה הפלסטינית אין הסמכות והאחריות לנהל יחסי חוץ. אש"ף מוסמך לחתום לטובת הרש"פ הסכמים עם גורמים בינלאומיים, אולם תחת תנאים מגבילים ביותר.

את החברים בממשלה ממנה יו"ר הרש"פ. בסמכותו למנות עד כ-20% שרים שאינם נמנים על הרשות הפלסטינית המחוקקת. לכל השרים חייבת להיות כתובת מגורים תקיפה בגדה המערבית או ברצועת עזה.

המדינה הפלסטינית

מועצת השרים (Council of Ministers) - הרשות המבצעת של המדינה הפלסטינית העתידית. לפי טיוטת החוקה, את השרים ממנה ראש הממשלה הפלסטיני. 50% לכל היותר מהשרים יכולים להיות ממונים מהרשות המחוקקת של המדינה.

הרשות המחוקקת

אש"ף

המועצה הלאומית הפלסטינית (Palestinian National Council) - הפרלמנט גולה של העם הפלסטיני. החלטות המל"פ מחייבות את אש"ף.21

רוב החברים ממונים על ידי חברי הוועד הפועל. לפי תקנון היסוד של אש"ף, נקבע כי העם הפלסטיני בוחר את חברי המל"פ בבחירות ישירות. בפועל - קבעו ראשי הארגונים הפלסטיניים השונים את נאמניהם כצירים

הארגון מורכב מהארגונים הלוחמים, איגודים פלסטיניים מקצועיים, צבא שחרור פלסטין (צש"פ) ואישי ציבור "עצמאיים" נציגי קהילות פלסטיניות. מספר הצירים כיום הוא כ- 669. ערביי ישראל אינם מיוצגים במל"פ. 22

לעיתים משמשת גם המועצה המרכזית של אש"ף כזרוע מחוקקת מצומצמת.

רש"פ

המועצה המחוקקת הפלסטינית (Palestinian Legislative Council) - הרשות המחוקקת של הרש"פ. נועדה לייצג את הפלסטינים תושבי הגדה המערבית ורצועת עזה במשך תקופת הביניים (עד 5/99). בהיעדר הסכם קבע, בתום תקופת הביניים המשיכה לתפקד באמצעות שורה של צווים נשיאותיים.23

בוחרים ונבחרים הם רק תושבי הגדה המערבית ורצועת עזה (Valid address) - בכך נכללים גם אנשי אש"ף שבאו מן הגולה בעקבות "הצהרת העקרונות".

שמונים ושמונה חברים נבחרים ב- 16 מחוזות (5בעזה ו- 11 בגדה המערבית וירושלים). כוחה הוגבל בהסכם הביניים כך שהיא אינה יכולה לחוקק חוקים הקשורים לסוגיות שעתידן אמור להיקבע בהסכם הקבע.

המדינה הפלסטינית

המועצה המייצגת (Representative Council) - הרשות המחוקקת של המדינה הפלסטינית העתידית, לפי טיוטת החוקה היא עתידה להיות מורכבת מכ- 150 נציגים.24 50% מחבריה, לכל היותר, יוכלו להתמנות כשרים.

נציג במועצה המייצגת יהיה חייב להיות "פלסטיני" ואסור לו אחרי היבחרו להחזיק דרכון נוסף. חוק הבחירות הנוכחי יהיה חייב להשתנות מאחר שמועצה המחוקקת של הרש"פ מונה רק כ- 88 חברים.

המועצה המייעצת (Advisory Council) - סמכויותיה של המועצה המייעצת מוגבלות מאוד, ומיועד לה תפקיד סמלי בלבד של ייעוץ. חבריה אמורים לייצג את תפוצת העם הפלסטיני (ר' מפת העם הפלסטיני) . הנציגים אמורים להיבחר ע"פ חוק בהתאם למדינות בהם הם חיים. תפקידה - להשמיע קולה של הפזורה. הוא עתיד לשמש כבית העליון של הפרלמנט הפלסטיני אם כי תפקידו לא הוגדר באופן ברור.

בטיוטות קודמות הגוף נקרא "The National Council", על פי פרשנות של אחדים, כרמז לך שהגוף נועד להוות יורש למל"פ של אש"ף.25 יש אומרים, כי ניתוק הגוף מאש"ף, כפי שמעיד שינוי שמו, נועד ליצור עמימות בין יחסי אש"ף והמדינה הפלסטינית. 26

שיטת הבחירות

אש"ף

שיטת הבחירות של אש"ף -עקרונות הבחירות למוסדות אש"ף כפי שנקבע בתקנון הייסוד" של הארגון. לפי התקנון, העם הפלסטיני כולו אמור לבחור את המל"פ בבחירות ישירות. בפועל - קבעו ראשי הארגונים הפלסטיניים את נאמניהם כצירים. יו"ר אש"ף נבחר על ידי המל"פ ולא בבחירות כלליות ישירות.

רש"פ

שיטת הבחירות של הרשות הפלסטינית - שיטת הבחירות למועצה המחוקקת הפלסטינית ולמשרת יו"ר הרש"פ, מתייחסת לבחירות בקרב האוכלוסיה הפלסטינית בגדה וברצועה. המקורות המשפטיים של שיטת הבחירות הם:

  1. הסכם הביניים (9/95) בין ישראל לאש"ף - בהסכם הביניים ישנו פרוטוקול בחירות המסדיר את נהלי מערכת הבחירות,27 שם נקבע כי המועצה הנבחרת תכהן לתקופת מעבר של כחמש שנים ממועד החתימה על הסכם עזה ויריחו (5/94);28
    רק פלסטינים תושבי הגדה והרצועה תהיה זכות בחירה;29 נציבות הבחירות הפלסטינית המרכזית (the Palestinian Independent Electoral Commission), שתמונה על ידי הרשות הפלסטינית, תהיה אחראית לניהול הבחירות;30
  2. חוק הבחירות של הרשות הפלסטינית (7/12/95) - התקבל על בסיס הסכם הביניים ונועד להסדיר באופן פרטני את הליך הבחירות. החוק , עליו חתם ערפאת (7/12/95), כולל תקנות להליך הצגת המועמדות, מסע הבחירות, מהלך הבחירות וספירת הקולות. שטחי הגדה המערבית (כולל תושבי מזרח ירושלים, כפי שהוסכם גם בהסכם הביניים31) ורצועת עזה חולקו ל- 16 מחוזות בחירה.
    בדומה להסכם הביניים,32 גם בחוק הבחירות הפלסטיני נקבע כי רשאים יהיו להצביע רק פלסטינים שכתובתם נמצאת בשטחי מחוז ההצבעה - קרי שטחי הגדה המערבית ורצועת עזה.33 כל מועמד למועצה וכל מועמד למשרת הראיס של הרשות המבצעת של המועצה יהיה בוחר רשום.34
  3. חוק היסוד - לבחירות שנערכו אחרי מותו של ערפאת (1/05) נוסף חוק היסוד (אושר רשמית ע"י ערפאת במאי 2002, ר' לעיל בחלק: המסמכים החוקתיים המכוננים) כמקור חוקתי נוסף. החוק מתייחס להיבטים טכניים בלבד של הבחירות.

המדינה הפלסטינית

שיטת הבחירות של המדינה הפלסטינית - שיטת הבחירות של המדינה הפלסטינית העתידית כפי שמתארת טיוטת החוקה הפלסטינית. בטיוטת החוקה, מופיעה עמימות רבה ביחס לציבור הבוחרים של הרשות המחוקקת ומשרת נשיא המדינה העתידי:

  • במקום אחד מצוין שהזכות לבחור מוענקת לכל פלסטיני ("every Palestinian"),35 ובמקום אחר לכל אזרח ("citizen")36 .
  • הזכות להיבחר לכל בן לאום פלסטיני (Any one who bears "Palestinian nationality") 37במקום אחד, ולכל "אזרח" (every citizen).
  • מועמד לבית הנבחרים חייב להיות מקרב הלאום הפלסטיני Palestinian national))38.

1 המושג אינו מתייחס לרשות השופטת.

2 ר' תרשים: "המערכת החוקתית הפלסטינית", ע' 9.

3 Ross Dennis, The Missing Peace, Farrar, Straus and Giroux; New York, pp. 114-121

4 Barry Rubin, The Transformation of Palestinian Politics, Harvard University Press, 1999, pp. 1-26.

5 Nathan J. Brown, Palestinian Politics after The Oslo Accords, University of California Press, 2003,pp. 90-91.

6 עליונותו של אש"ף ביחס לרש"פ התבטאה בכך ש:

  • א. אש"ף היה הנושא ונותן הפלסטיני הרשמי במו"מ עם ישראל, ובסמכותו (גם אם במגבלות מסוימות) לחתום על הסכמים עם מדינות וארגונים בינלאומיים, בשם הרש"פ, כפי שנקבע ב"הסכם הביניים" (ר' סעיף 5);
  • ב. הרש"פ נתפס כמייצג את הפלסטינים תושבי הגדה המערבית ורצועת עזה בלבד, בעוד שאש"ף נתפס כמייצג העם הפלסטיני כולו;
  • ג. ב"חוק הבסיסי" ששימש כחוקה הזמנית של הרש"פ, נקבע כי אש"ף הוא הנציג הלגיטימי הבלעדי של העם הפלסטיני והקמת המדינה תהיה תחת הנהגתו;

7 לתרגום של הגרסה האחרונה (השלישית הרשמית - 14 במאי, 2003) של החוקה בתוספת פרשנויות, ר':Nathan Brown, The Third Draft Constitution for a Palestinian State: Translation and Commentary, Palestinian Center for Policy and Survey Research, October 2003.

8 Brown, Ibid

9 באמנה שש קטגוריות עיקריות: (1) פלסטין, העם הפלסטיני וקשרי הגומלין; (2)המאבק המזוין; (3) הקשר בין העניין הפלסטיני והערביות; (4) רעיון שחרור פלסטין כרעיון מדיני, ההתמודדות הפלסטינית במישור המשפט הבינלאומי (5) היחס לציונות (6) תפקידו של אש"ף באלה.

  • א. פלסטין כולה היא יחידה טריטוריאלית אחת שאין לחלקה
  • ב. "האישיות הפלסטינית היא תכונה שורשית ומהותית שאינה פגה. היא עוברת מן האבות אל הבנים"
  • ג. הפלסטינים הם האזרחים הערבים ששכנו בפלסטין עד 1947. מי שנולד לאב ערבי פלסטיני גם מחוץ לפלסטין הוא פלסטיני.
  • ד. שחרור פלסטין - רק במאבק מזוין.
  • ה. קריאה לחיסולה של מדינת ישראל ושלילת הזכות היהודית להגדרה עצמית.
  • ו. על אש"ף מוטל לשחרר את המולדת ולקיים בה את הזכות להגדרה עצמית.

מסמך חשוב מכונן נוסף של אש"ף, המשלים את האמנה הפלסטינית הוא "ההודעה על הכרזת הארגון". ר' גיא בכור, לקסיקון אש"ף, תל-אביב: משרד הביטחון, 1991, עמ' 37-40.

10 ההסכם עוסק בסדרי ביטחון, הבחירות למועצה הפלסטינית, העברת הסמכויות, משפט, כלכלה ונושאים משותפים נוספים והוא מהווה כמסמך החוקתי המכונן של הרש"פ. בהסכם נקבע גם כי:

  • א. שטחי הגדה ועזה יחולקו לשלושה איזורים: באיזורי A, יועברו הסמכויות הביטחוניות והמנהליות לפלסטינים; באיזורי B, השליטה הביטחונית תישאר ישראלית והשליטה המנהלית תועבר לפלסטינים; באיזורי C, הסמכויות הביטחוניות והמנהליות יישארו בידי ישראל; ר' "הסכם הביניים" סעיף 11 אדמות;
  • ב. יבוטל המנהל האזרחי בשטחי A ו- B. סמכויות המנהל בתחומים אזרחיים בשטחים אלו יועברו לרש"פ.
  • ג. הגדה ועזה הוכרו כיחידה טריטוריאלית אחת, למעט סוגיות שיידונו במו"מ על מצב הקבע; ר' הסכם הביניים סעיף1 "העברת סמכות", סעיף 17 "סמכות", פרק 2 "הערכות מחדש והסדרי ביטחון", וגם נספח1 "פרוטוקול בנושא הערכות מחדש והסדרי ביטחון";
  • ד. נקבע כי בחירות ייערכו למועצה המחוקקת הפלסטינית ולראיס של הרשות המבצעת של המועצה; אלה ייבחרו לתקופת מעבר שאורכה לא יעלה על חמש שנים ממועד החתימה על הסכם עזה ויריחו (5/94). רק תושבי הגדה ורצועת עזה יוכלו לבחור ולהיבחר. למועצה הפלסטינית הנבחרת יהיו סמכויות חקיקה, ביצוע, שיפוט ושיטור, אך לא תהיה לה סמכות לנהל מדיניות חוץ עצמאית; ר' הסכם הביניים, סעיף 2 "בחירות", נספח 2 "פרוטוקול בנושא בחירות",סעיף 3 "מבנה המועצה הפלסטינית", סעיף 9 "כוחות המועצה ואחריותה;
  • ה. למעט סוגיות שיידונו במשא ומתן על מעמד הקבע, שטח הגדה המערבית ורצועת עזה יועבר לסמכות המועצה הפלסטינית. ההעברה תהיה באופן הדרגתי שיושלם בתוך 18 חודשים מיום כינון המועצה; ר' הסכם הביניים סעיף 11 "אדמות";

11 Brown, The Third Draft.., pp.1-6.

12 כמה מהחלטותיה החשובות קשורות לסוגיית הייצוג:

  • א. כל פלסטיני זכאי לאזרחות פלסטינית.
  • ב. לכל פליט פלסטיני ממלחמת 1948 תהיה זכות שיבה, למדינה הפלסטינית;
  • ג. אזרחות פלסטינית תוענק על פי חוק לכל מי שהייתה בידו אזרחות כזו לפני ה- 10 במאי 1948 וצאצאיו, או לכל פלסטיני שנאלץ לעזבה לפני כן וצאצאיו. משמעות סעיף זה שלכאורה זכאים גם ערביי ישראל להשתתף במערכת הבחירות הפלסטינית.
  • ד. תוקם מועצה מייעצת ((Advisory Council אשר הרכבה אמור לייצג את "תפוצת העם הפלסטיני". ("נסב אל-תוזיע ולסכאני אל-פלסטיניין")
  • ה. בסמכותו של אש"ף לאשרר החוקה טרם הכרזתה של המדינה. לאחר הקמת המדינה אמור בית הנבחרים הראשון לאשרר סופית את החוקה.

אין בחוקה התייחסות למעמדו של אש"ף אחרי הקמת מדינה פלסטינית. ר'Brown, The Third Draft.., pp.1-6.

13 Rubin, p.12.

14 בטקס סמלי, ב-7 למרץ 1996, העביר יו"ר "המועצה הלאומית הפלסטינית" של אש"ף, סאלים זענון, את רשות הדיבור ליו"ר הרש"פ ערפאת שייצג את הגוף החדש. ר' Rubin, p.28.

15 היה זה אחד מתאריו הסמליים של ערפאת אחרי הכרזת העצמאות הפלסטינית באלג'יר (15/11/88).

16 ICG, Middle East Briefing, After Arafat? Challenges and Prospects, 23 December, 2004. pp. 4-8.;

את תפקידיו של ערפאת באש"ף, ירש אחרי מותו אבו מאזן, ואילו אבו עלא ירש האחריות על הממשלה הפלסטינית והמועצה לביטחון הלאומי, שאחראית למנגנוני הביטחון. לפי הוראות חוק היסוד הפלסטיני, את מקומו של ערפאת כיו"ר הרשות החליף באופן זמני לתקופה של 60 יום עד הבחירות, יו"ר הפרלמנט הפלסטיני, רווחי פתוח.

17 Brown, The Third Draft..,p.1-6.

18 בעקבות לחץ בינלאומי, סמכויות רבות נגרעו ממשרת היו"ר ערפאת לטובת המערכת המפלגתית ומשרת ראש הממשלה. תפקידו של הנשיא הפך להיות סמלי יותר ; ר': Brown, The Third Draft.., articles 123-124, pp.48-49.

19 Brown, The Third Draft.., articles 123-124, pp.48-49.

20 Brown, The Third Draft..,article 137, p.55.

21 למל"פ נודעו שלושה תפקידים: (1) להתוות את המדיניות הכללית של הארגון. (2) לבחור את הוועד הפועל ולפקח עליו. (3) להעניק תהודה ציבורית למאבק הפלסטיני

22 בכור, עמ' 200-205.

23 Brown, The Third Draft.., p.28.

24 Brown, The Third Draft.., article 66, p.27.

25 Brown, Palestinian Politics..,pp. 90-91.

26 Brown, The Third Draft.., p.42-43.

27 ר' הסכם הביניים סעיף II "בחירות", ונספח II "פרוטוקול בנושא בחירות".

28 ר ' הסכם הביניים, סעיף 2 - "בחירות", נספח 2 - "פרוטוקול בנושא בחירות",סעיף 3 - "מבנה המועצה הפלסטינית", סעיף 9 - "כוחות המועצה ואחריותה.

29 ר' הסכם הביניים נספח 2 (פרוטוקול בנושא בחירות), סעיף II (הזכות לבחור ופנקס הבוחרים).

30 ר' הסכם הביניים נספח 2 (פרוטוקול בנושא בחירות), סעיף 3 (נציבות הבחירות המרכזית) 3'

31 ר' הסכם הביניים סעיף 2 (בחירות) 3'; וסעיף VI לנספח II (הסדרי בחירות בנוגע לירושלים).

32 חברי נציבות הבחירות הפלסטינית המרכזית הציגה לערפאת הצעה לחוק הבחירות שכללה גם הצבעה סמלית של מקצת הפלסטינים בפזורה, אולם ערפאת דחה את הצעתם. ר': Robinson E. Glenn, Building a Palestinian State - The Incomplete Revolution, Indiana University Press, 1997, p.196.

33 חמישה מתוך 16 מחוזות הבחירה היו בעזה ואילו בגדה היו 11 מחוזות בחירה כולל ירושלים. כל אדם היה רשאי להצביע פעם אחת לתפקיד יו"ר הרשות הפלסטינית וכמספר המושבים שהוקצו למחוז בחירתו בבחירות למועצה. בשלושה מקומות נקבעה מכסה מיוחדת לנוצרים ובמחוז שכם מושב אחד שוריין לנציג העדה השומרונית.

34 ר' "הסכם הביניים" נספח 3 (כשירות והגשת מועמדים), סעיף 1.

35 "כל פלסטיני"

36 "מואטן"

37 "מן יחמל ג'נסיה פלסטיניה"

38 "אל-שעב אל-פלסטיני"

מקורות נוספים
בכור גיא, לקסיקון אש"ף, תל-אביב: משרד הביטחון, 1991.

Brown Nathan J., Palestinian Politics after the Oslo Accords, University of California Press, 2003.

Brown Nathan, The Third Draft Constitution for a Palestinian State: Translation and Commentary, Palestinian Center for Policy and Survey Research, October 2003.

ICG, Middle East Briefing, After Arafat? Challenges and Prospects, 23 December, 2004.

Robinson E. Glenn, Building a Palestinian State - The Incomplete Revolution, Indiana University Press, 1997.

Ross Dennis, The Missing Peace, Farrar, Straus and Giroux; New York, pp. 114-121.

Rubin Barry, The Transformation of Palestinian Politics, Harvard University Press, 1999.