שדרוג המעמד הריבוני של הרשות הפלסטינית

מושג זה מציג חלופה מדינית לפיה ישראל תסיר את האילוצים הריבוניים על שליטתה האפקטיבית של הרשות הפלסטינית. זאת כדי לשרת בינוי כתובת או שותף בצד הפלסטיני.

הגדרה

המושג שדרוג המעמד הריבוני של הרשות הפלסטינית מתייחס לתהליך ביוזמה ישראלית, מתואם עם הפלסטינים, עם צדדים שלישיים או חד-צדדי, המיועד להקנות סממנים של מדינה לרשות הפלסטינית (להלן הרש"פ) באמצעות:

  1. הסרת האילוצים הריבוניים על מעמד הרש"פ כפי שמופיעים בהסכם הביניים (9/95).
  2. בינוי ההכרה, הכוחות והסמכויות שלה בזירה הבינלאומית ומול ישראל;

כל זאת מבלי שהרש"פ הופכת להיות מדינה עפ"י המשפט הבין-לאומי.

רקע: המדינה בראי המשפט והנוהג הבין-לאומי

לפי המשפט הבין-לאומי, התנאים להיווצרותה של מדינה ריבונית מתחלקים להלכה ומעשה:

  • הלכה (דה יורה) – במשפט הבין-לאומי ישנן שתי תיאוריות מובילות הקשורות למושג מדינה: (1)הגישה ההצהרתית – מדינה נוצרת על ידי הכרזת עצמאותה;1 (2) הגישה החוקתית – מדינה נוצרות כשמדינות אחרות מכירות בה ככזו.
  • מעשה (דה פקטו) – לפי אמנת מונטווידאו, מדינה מכוננת כאשר מתקיימים בה התנאים הבאים:2 (א) אוכלוסייה קבועה; (ב) טריטוריה מוגדרת; (ג) שלטון אפקטיבי; (ד) יכולת לנהל קשרי חוץ עצמאיים – ההנחה היא כיום שביטויה הוא חברות באו"ם.

מעמדה הריבוני של הרש"פ היום

מעמדה הריבוני של הרש"פ מתקרב לזה של מדינה (ר' להרחבה המושג מעמד המדינה הפלסטינית):מחד,

  • לכאורה, הרש"פ עומדת בתנאים של אוכלוסיה (הפלסטינים תושבי הגדה והרצועה), טריטוריה (אחריות מלאה לשטחי A ואחריות אזרחית לשטחי B) והיבטים משמעותיים של שלטון אפקטיבי (כגון סמכויות חקיקה, ביצוע, שיפוט ושיטור) תחת הנהגה נבחרת; 3
  • אש"ף כבר הכריז על עצמאותו בעבר (הכרזת אלג'יר – 11/88); עשרות מדינות הכירו בהכרזת אלג'יר ומתייחסות אל אש"ף והרש"פ כאל מדינה (ר' המושגים מדינה ינוקא ומדינה שבדרך).

מאידך,

  • בהסכם הביניים ובמערכת החוקתית הפלסטינית4 קיימים אילוצים משמעותיים על שלטונה האפקטיבי (כגון שליטה על גבולותיה החיצוניים) ועל יכולתה לנהל קשרי חוץ עצמאיים.

ההיגיון המדיני

שדרוג מעמדה המדיני של הרש"פ נכון כאשר האינטרס הישראלי נתפש כקידום כינונה של מדינה פלסטינית ובאחת או יותר מהנסיבות הבאות:

  1. הכשרה ישראלית את הקרקע לקראת כינונה של מדינה פלסטינית בהסכם קבע או במסגרת השלב השני של מפת הדרכים (ר' הכרה ישראלית חד-צדדית במדינה פלסטינית).
  2. דחיקת אש"ף מן הזירה הבינלאומית וכינוס הייצוג הפלסטיני אל תוך הרש"פ (ר' זהות השותף: אש"ף או הרשות הפלסטינית?).
  3. איזון הא-סימטריה המוסדית ביו ישראל ובין ואש"ף על ידי הפיכתה של הרש"פ לכדי מדינה ולשותפה של ישראל לתהליך המדיני (ר' דרכי פעולה להחלפת השותף הפלסטיני מאש"ף לרשות הפלסטינית).

אסטרטגיות לשדרוג מעמדה המדיני של הרש"פ

המפתח לשדרוג מעמדה הריבוני של הרש"פ הוא הסרת האילוצים על שליטתה האפקטיבית של הרש"פ5 ועל יכולתה לנהל קשרי חוץ עצמאיים6 (ר' תרשים: שדרוג מעמדה המדיני של הרש"פ).שדרוג היכולת השלטונית של הרש"פ:מהלך ישראלי לשדרוג היכולת השלטונית של הרש"פ צריך לכלול את שחרור האילוצים שבהסכם הביניים על יכולתה זו. שדרוג היכולת השלטונית של הרש"פ מתחלק ל:

  1. שדרוג מעמדה הכלכלי של הרש"פ – בנספח הכלכלי של הסכם הביניים7 מופיעים אילוצים על עצמאותה הכלכלית של הרש"פ שישראל יכולה לפעול להסרתם (כגון ביטול מעטפת המכס, הנפקת מטבע (currency) פלסטיני, כינון בנק מרכזי ועצמאות מוניטארית (שערי ריבית ע"י הבנק המרכזי) ופיסקלית (קביעת נטל המסים הישירים והעקיפים).
  2. שדרוג המעמד האזרחי של הרש"פ – בהסכם הביניים מופיעים אילוצים רבים על הסמכויות האזרחיות של הרש"פ.8 הסרת האילוצים שבהסכם הביניים ופעילות ישראלית לשדרוג המעמד האזרחי של הרש"פ נועדו להגביר את שליטתה האפקטיבית והבלעדית של הרש"פ בשטחים בשליטתה.

שדרוג המעמד המדיני של הרש"פ – מהלך כזה צריך לכלול את שחרור האילוצים שבהסכם הביניים המגבילים את סמכות הרש"פ בתחום יחסי החוץ כגון האילוצים על חברותה בארגונים בין-לאומיים או על כינון נציגויות של הרש"פ בחו"ל.

שדרוג מעמדה המדיני של הרש"פ לעומת כינון המדינה הפלסטינית

לישראל שתי דרכים לפעול לכינונה של מדינה פלסטינית:

  1. הסכם עם הפלסטינים – אודות מדינה פלסטינית בגבולות זמניים במסגרת השלב השני של מפת הדרכים או אודות מדינה פלסטינית בגבולות קבע במסגרת הסדר קבע.9
  2. הכרה חד-צדדית – מהלך ישראלי חד-צדדי או מתואם עם צדדים שלישיים להפיכתה של הרש"פ למדינה הפלסטינית ללא הסכם בין ישראל לבין הפלסטינים תוך התבססות על הכרה ברש"פ כמדינה לכל דבר עפ"י המשפט הבין-לאומי.

יש להדגיש, שכהגדרתו, המושג "שדרוג המעמד המדיני של הרש"פ" אינו כולל את הפיכתה של הרש"פ למדינה פלסטינית. לטבלה אודות שדרוג מעמדה המדיני של הרש"פ לחץ כאן.


1 Dajani Omar, “Stalled between Seasons: The International Legal Status of Palestine during the interim period”, Denver Journal of International Law and Policy, Fall 1997, Vol. 26 pp.27-92.2 אמנת מונטווידאו על חובות וזכויות של מדינות מ-1933. 3 בהסכם עזה ויריחו (5/94) הוחלט כל הקמת הרש"פ. ר': הסכם עזה ויריחו, סעיפים 4 – "מבנה והרכב הרשות הפלסטינית"; 5 – "תחום סמכות"; 6 – "הכוחות והאחריות של הרשות הפלסטינית"; 7 – "סמכויות חקיקה של הרשות הפלסטינית"; ו-8 – "הסדרים בדבר ביטחון וסדר ציבורי".4 האילוצים המדיניים על הרש"פ במערכת החוקתית הפלסטינית מבטאים את עליונותו של אש"ף ביחס לרש"פ:אש"ף היה הנושא ונותן הפלסטיני הרשמי במו"מ עם ישראל, ובסמכותו (גם אם במגבלות מסוימות) לחתום על הסכמים עם מדינות וארגונים בינלאומיים, בשם הרש"פ, כפי שנקבע בהסכם הביניים (ר' סעיף 5); הרש"פ נתפס כמייצג את הפלסטינים תושבי הגדה המערבית ורצועת עזה בלבד, בעוד שאש"ף נתפס כמייצג העם הפלסטיני כולו;בחוק היסוד ששימש כחוקה הזמנית של הרש"פ, נקבע כי אש"ף הוא הנציג הלגיטימי הבלעדי של העם הפלסטיני והקמת המדינה תהיה תחת הנהגתו;5 לרש"פ מערכת חוקתית הכוללת רשות מבצעת, רשות מחוקקת ורשות שופטת. במידה רבה, רשויות אלה מגלמות שלטון אפקטיבי. עם זאת, בהסכם הביניים מופיעים אילוצים על סמכויות אזרחיות רבות של הרש"פ. הרשות שולטת רק על כ-17% מהגדה המערבית ואין לה שליטה על הגבולות, המרחב האווירי, מים, כוחות הביטחון ובקרת גבולות. באזורי A – האזורים בהם הועברו הסמכויות הביטחוניות והמנהליות לפלסטינים – השליטה הפלסטינית כמעט מלאה; לעומת זאת, באזורי B, השליטה הביטחונית נשארה ישראלית ורק השליטה המנהלית הועברה לפלסטינים; באזורי C, הסמכויות הביטחוניות והמנהליות הושארו בידי ישראל.6 בהסכם הביניים נקבע כי הרש"פ אינה רשאית לנהל יחסי חוץ עצמאיים. תחת זאת, יוכל אש"ף, בתנאים מסוימים, "לנהל משא ומתן ולחתום על הסכמים עם מדינות או עם ארגונים בין-לאומיים..." בשמה של הרש"פ (ר' הסכם הביניים סעיף 9 (5 –ב')) לפיכך, רק אש"ף ניהל מגעים מדיניים רשמיים עם ישראל. נקבע גם כי לרש"פ לא יהיו כוחות ואחריות בתחום יחסי החוץ, כולל הקמת שגרירויות או קונסוליות בחו"ל, או התרת הקמתן של אלה בשטחי הרש"פ (ר' הסכם הביניים, סעיף IX "כוחות המועצה ואחריותה", (סעיף 5 - א')). גם לפי המערכת החוקתית הפלסטינית הרש"פ כפופה לאש"ף ואינה שחקן עצמאי בזירה הבינלאומית7 ר' הסכם הביניים, נספח V, סעיף IV, "נושאים מוניטריים ופיננסיים".8 ר' הסכם הביניים סעיפים: XI, XII, XIII, XVII; וגם נספח III "פרוטוקול בנושא עניינים אזרחיים"; ר' סעיףIV "הוראות מיוחדות הנוגעות לאזור C".9 דוגמאות לפרקים ולסעיפים של הסכם קבע אשר עוסקים בכינונה של מדינה פלסטינית ר' למשל:"סעיף 2 – היחסים בין פלסטין לבין מדינת ישראל", בטיוטה להסכם המסגרת (מספרו של גלעד שר, במרחק נגיעה – המו"מ לשלום 1999 – 2001: עדות,(ידיעות אחרונות, 2001); הטיוטה מהווה את אחת הטיוטות המתקדמות שגובשו בתהליך המו"מ)מבוא וסעיף 2 ("היחסים בין הצדדים") של יוזמת ז'נבה.