תרבות של מוכנות

'תרבות של מוכנות' היא מכלול של ערכים, סדרי עדיפויות, תבניות התנהלות והרגלים המוטמעים בכל הרבדים של החברה – מרמת הממשלה ועד רמת הפרט – במטרה להבטיח את מוכנותה להתמודד עם מצבים של משבר לאומי.

הגדרה

'תרבות של מוכנות' היא מכלול של ערכים, סדרי עדיפויות, תבניות התנהלות והרגלים המוטמעים בכל הרבדים של החברה - מרמת הממשלה וסוכנויותיה, רשויות מקומיות, עסקים, עמותות וארגונים, קהילות, משקי בית ועד רמת הפרט - במטרה להבטיח את מוכנותה להתמודד עם מצבים של משבר לאומי.1

מאפיינים

  • אתגר משותף - 'תרבות של מוכנות' באה לענות על אתגר משותף, אליו חשופה כלל האוכלוסייה או חלק גדול ממנה. בהתאם לכך, האחריות להתמודד עם האתגר אינה של המדינה וסוכנויותיה בלבד, אלא מתחלקת בינה לבין הרשת האזרחית, הכוללת פרטים, משפחות, קהילות, ארגוני המגזר השלישי והמגזר העסקי.2

  • השתתפות אזרחית פעילה - 'תרבות של מוכנות' מקדמת ערכים ונורמות כגון יוזמה אישית ופעילות אזרחית, מאחר והחברה היא זו שעומדת למבחן במשבר. התנהלות נכונה של החברה לפני המשבר, במהלכו ולאחריו עשויה להיות גורם מרכזי בצמצום היקף הפגיעה, יעילות התגובה ויכולות השיקום.3

  • דגש על בניית יכולות ולא על תרחישים - 'תרבות של מוכנות' מחייבת בניית יכולות בסיסיות, שיאפשרו את מוכנות החברה במצבי משבר. זאת מתוך ההנחה כי מצבים משבריים שונים מחייבים יכולות דומות, ולכן עדיפה בניית יכולות בסיסיות, שיספקו מענה למגוון רחב של תרחישים, מאשר היערכות לתרחישים מסוימים, שקשה לנבא את מתארם.4

  • התייחסות ייחודית למשברים - 'תרבות של מוכנות' מתקיימת במדינות שונות בעולם. אולם, מופעיה משתנים בהתאם לשורה של נתונים גיאוגרפיים, פוליטיים ותרבותיים מקומיים, כגון עבר היסטורי ייחודי, מיקום ונסיבות גיאו-פוליטיות או מבנה וסוג המשטר המקומי.5

הטמעה ויישום

  • חלוקת תפקידים בין המדינה וסוכנויותיה לבין הרשת האזרחית - הטמעת 'תרבות של מוכנות' מחייבת שיתוף פעולה בין המדינה לחברה, מאחר ובמצב של משבר לאומי סביר להניח כי היקף הצרכים יעלה על היקף היכולות של המדינה. גיוס יכולות החברה אמור לגשר על הפער בין הצרכים ליכולות:


    א. המדינה וסוכנויותיה - תפקידה העיקרי של המדינה הוא לקבוע את המדיניות הכוללת, לחוקק ולאכוף אותה. במסגרת זו המדינה אמורה לבנות, לאמן ולהכשיר את משרדי הממשלה ואת גופי ההצלה שבאחריותה, לתכנן ולהקים תשתיות ומוסדות חיוניים ולשמש כגורם המסנכרן בין כולם. 6


    ב. הרשת האזרחית - תפקידה של הרשת האזרחית הוא לספק תשתיות, משאבים וכוח אדם בלתי מוגבלים ובפריסה ארצית, שיוכלו לפעול בהשראת המדינה ובשיתוף פעולה עימה.7

  • שיתוף פעולה בין-מגזרי - הטמעת 'תרבות של מוכנות' מחייבת שיתוף פעולה בין כל המגזרים בחברה - הציבורי, העסקי והשלישי. מדובר בשיתוף פעולה תועלתני לצורך סנכרון מלוא המשאבים והיכולות אשר עומדים לרשות החברה והמדינה לשם שיפור מוכנותה למצבי משבר. על-מנת להניע שיתוף פעולה יעיל דרושים מנגנונים פיזיים ותפיסתיים, שאמורים להפגיש את נציגי כל המגזרים, ולהפעילם לאור חזון ואסטרטגיה משותפים.8

  • דגש על הרמה המקומית - הטמעת ויישום 'תרבות של מוכנות' מחייבת הישענות על השלטון המקומי, שמשמש כנקודת החיבור העיקרית בין החברה לבין השלטון המרכזי. ההנחה היא כי בעת משבר לאומי לא תוכל המדינה להגיע לכל בתי האב במדינה והשלטון המקומי הוא זה שימשיך לספק שירותים חיוניים לאוכלוסיה וייצור את הקשר הראשוני עם התושבים. השלטון המקומי, בין אם הרשות המקומית, ועד השכונה או ראשי הקהילה הם אלה שמכירים את האוכלוסייה המקומית, את מאפייניה ואת פריסתה וככאלה הופכים ליחידה מרכזית והכרחית בזמן משבר.9

שלוש פעולות למוכנות

'תרבות של מוכנות' והיערכות בכלל כוללת שלוש פעולות שמתקיימות בכל רבדי בחברה: מרמת המדינה וסוכנויותיה ועד רמת הפרט10 -

1. תכנון - בשלב זה מחליטים על אופי הפעולות והיכולות הדרושות להתמודדות עם מצבי משבר;

2. הכשרה - ביצוע פעולות הדרכה ואימון אשר בונות את היכולות עליהן הוחלט בשלב התכנון.

3. תרגול - שלב זה מתבצע אחת לתקופה ונועד לאמוד את איכות היכולות שנבנו בשלבים הקודמים.

תועלות חברתיות נלוות

'תרבות של מוכנות' נועדה לאפשר לחברה ולמדינה להתמודד טוב יותר עם מצבים משבריים. ואולם מעבר לתועלות אלה, הטמעתה בכל רבדי החברה והמדינה עשויה לייצר תועלות חברתיות נלוות גם בשגרה. הטמעת הערכים והנורמות הכלולים ב'תרבות של מוכנות' מגבירה את הסולידריות והחוסן בחברה, מעצימה את יכולות המשילות ברמה המקומית ומטפחת מנגנוני שיתוף פעולה בין-מגזריים.

רקע

המוכנות למצבי משבר אינה תופעה חדשה, ומשאבים רבים מושקעים על מנת למנוע ולמזער את הפגיעה ממצבי משבר באוכלוסייה אזרחית.11

בעבר הסתכמו מאמצי המוכנות בעיקר בהשקעה מסיבית ובהקמת תשתיות מיגון והמנעה מפני תרחישי אסון בודדים. ואולם, בשנים האחרונות חלה עלייה במצבים משבריים בקנה מידה לאומי ואזורי ועם השפעות גלובליות. מציאות זו הביאה לחידושים בתחום המוכנות למצבי משבר.12 התפיסה מאחורי 'תרבות של מוכנות' התפתחה על רקע זה ובשונה מפרדיגמת ההתגוננות האזרחית (Civil Defense), שהתרכזה בהצלת חיים והגשת סיוע הומניטרי לאזורים נפגעי אסון בלבד, 'תרבות של מוכנות' מאופיינת בגישה רב-תחומית, ששמה דגש על תחומים כגון חוסן קהילתי ושיקום, שמירה על יציבות כלכלית ופיתוח בר קיימא.13


1 הכוונה היא למשברים בהיקפים גדולים יחסית, לרוב משברים ארציים כגון משברי ביטחון לאומי, משברים חברתיים, משברים כלכליים ואסונות טבע, בהם היקף הצרכים עולה על היקף היכולות של המדינה וסוכנויותיה.

2 עפ"י המדריך לאוכלוסייה בנושא מוכנות של הסוכנות האמריקנית לניהול מצבי חירום (FEMA), האחריות לניהול מצבי משבר משותפת למערך המדינתי ולחברה האזרחית. (ר' ,FEMA Are You Ready? In Depth Guide to Citizen Preparedness, August 2004.).

3 דוגמאות ליוזמות ופעילות אזרחית יכולות לכלול הכנת תוכנית משפחתית לחירום, אגירת מזון וציוד חיוני, הידוק קשרים עם שכנים וכדומה. בלב גישה זו עומדת הקביעה כי פסיביות אזרחית בחירום מייצרת קורבנות. (ר' דו"ח הבית הלבן אשר מרכז מסקנות ולקחים בנושא היערכות למצבי משבר לאומים:The White House, The Federal Response to Hurricane Katrina, February 2006. ) בבריטניה מדגיש השלטון את חשיבות הפעילות והיוזמה האזרחית באמצעות סיסמאות פשוטות שמופצות בתקשורת בשפות שונות ומבהירות לתושבים כיצד להתנהג במשבר. (ר' אתר המוכנות של משרד הקבינט: Preparing for Emergency - "Go In, Stay In, Tune In". ).

4 הרעיון המרכזי של הגישה הנקראת גם All Hazards Approach, הוא שכל מצב משברי מייצר תופעות ואפקטים דומים, ולכן, במקום היערכות מדוקדקת לתרחיש מסוים שממילא אינו ניתן לניבוי וודאי, נדרשת השענות על בניית יכולות ספציפיות שיהיו מסוגלות לתת מענה יעיל לאותן תופעות שמלוות כל משבר באשר הוא (למשל: המתנה למגיבים ראשוניים, הפסקות חשמל ממושכות, או נפילת רשתות התקשורת). דוגמאות ליכולות בסיסיות אלה הן תכנון תוכנית חירום משפחתית/ארגונית אחת ומפורטת ותרגולה לאורך זמן, ומתן עזרה ראשונה לנפגעים בעת הצורך. (ר' ,FEMA Are You Ready? In Depth Guide to Citizen Preparedness, August 2004.).

5 למשל בניו זילנד 'תרבות של מוכנות' מושפעת מנתון גיאוגרפי מרכזי והוא מיקומה של ניו זילנד על אי, עובדה זו משפיעה על אופן היערכות משרדי הממשלה למצבי משבר. כך למשל הכנסת סחורות ובעלי חיים לא מבוקרת למדינה עלולה לפגוע במאזן האקולוגי הייחודי שמתקיים באי. (מתוך שיחה עם פול סטוקס, מנהל אגף לתכנון מדיניות במשרד החקלאות בניו זילנד, אפריל 2008). בארה"ב הגישה להטמעת 'תרבות של מוכנות היא גישה של מטה-מעלה המותאמת למבנה השלטון הפדרלי. (ר' Bush Jeb and Deirdre Finn, "A Bottom-Up Strategy for Catastrophic Events", Business + Strategy, Issue 48, Autumn, 2007 ). בדרום קוריאה 'תרבות של מוכנות' מתייחסת לא רק לאסונות טבע ומשברי ביטחון לאומי, אלא מוטמעת גם בהקשר של שימור צמיחת המשק הכלכלי, זאת בשל עבר של משברים כלכלים קשים, שליוו את דרום קוריאה מאז מלחמת העולם השנייה. (ר' שיחה עם ד"ר גיא פודולר, החוג ללימודי מזרח אסיה באוניברסיטת חיפה, יולי 2008).

6 עוד מתפקידי המדינה: הקמה וחיזוק תשתיות, הקצאת משאבים לנושא המוכנות והשקעה בפיתוח ידע אודות מצבי משבר. במדינת פלורידה בארה"ב השקיעה המדינה רבות לקידום 'תרבות של מוכנות' - הנחת תשתיות רבות אל מול סופות ההוריקנים שפוקדות את המדינה כל שנה, השקעת משאבים רבים בשיפור מערכת הכבישים לאורך החופים ובנית מערכות תקשורת מתקדמות, חקיקה ואכיפה של תקני בנייה נוקשים ומתקדמים להבטחת עמידותם של בניינים בפני הסופות, הקלות במס לאזרחים ולחברות עסקיות לצורך הצטיידות באמצעי מוכנות בסיסיים כגון ערכות מוכנות, ציוד, ומוצרי מזון ועוד. (ר' Bush Jeb and Deirdre Finn, "A Bottom-Up Strategy for Catastrophic Events", Business + Strategy, Issue 48, Autumn, 2007 ).

7 יש לציין כי 'תרבות של מוכנות' מתרכזת בראש ובראשונה ברמת הפרט וביכולת היוזמה הפרטית. לכן לרשת האזרחית - ארגונים, עסקים ואזרחים - תפקיד מרכזי, שכולל בין השאר הכשרת אזרחים והגברת מודעותם להתנהלות בעת חירום, התנעת השיח הציבורי ועידוד התנדבות.

8 דוגמה למנגנון שיתוף פעולה ברמה המקומית בישראל הוא השולחן העגול שהתקיים בעיר שדרות במהלך שנות הקסאמים, אז הוקם שולחן עגול מקומי מסביבו ישבו ביחד נציגי השלטון המקומי, פיקוד העורף ושאר הקהילות והארגונים בעיר על מנת לשתף פעולה בעתות שגרה וחירום. ברמה הלאומית הוקם לאחרונה פורום שולחנות עגולים במשרד ראש הממשלה שמפגיש בין נציגי שלושת המגזרים ומושיב אותם יחד סביב סוגיות בעלות משמעות לאומית במטרה להגיע לפתרונות מוסכמים (ר' ממשלת ישראל, החברה האזרחית והקהילה העסקית: שותפות, העצמה ושקיפות, משרד ראש הממשלה, האגף לתכנון מדיניות, פברואר 2008). במהלך מבצע 'עופרת יצוקה' (1/09) הוקם שולחן עגול שהתנהל במשרד הביטחון במטרה להסדיר את התנהלות המגזר השלישי. התארגנויות שכאלה מוכוונת בראש בראשונה למציאת פתרונות. שולחנות עגולים הם רק דוגמה אחת לפלטפורמות לשיתוף פעולה, דוגמא אחרת היא למשל 'מגה-קהילה' שהיא התארגנות ייחודית לשם מציאות פתרונות לבעיות באמצעות שיתוף הפעולה בין כל הנוגעים לדבר. (ר' Reginald Van Lee, Mark Gerencser, Fernando Napolitano and Christopher Kelly, Megacommunities: How Leaders of Government, Business and Non-Profits Can Tackle Today's Global Challenges Together,(Palgrave Macmillan, 2008) ואת מוטי טליאס, אפרת ידין, שמעון בן יאיר ודר' חיים אמסל, מדריך לפיתוח ולניהול שותפויות בין-ארגוניות במגזר הציבורי, (ירושלים: אלכ"א - ג'וינט, 2008)).

9 'תרבות של מוכנות' מסתמכת על יכולות ברמת הפרט והשתתפות אזרחית פעילה ברמת הרשות המקומית ומטה. במקומות מסוימים יחידת הקצה החשובה היא הרשות המקומית, בערים גדולות- ועדי שכונות ומתנ"סים ממלאים תפקיד חשוב בשעת משבר, במקומות אחרים - ראשי קהילות או מנהיגים דתיים יכולים למלא תפקיד זה. בניית יכולות מוטות חירום ברמת הרשות המקומית וברמת הקהילה הוכחה כדרך הטובה ביותר להצלת חיים בזמן אמת, בעוד שהגשת סיוע ע"י גורם חיצוני לרוב מתעכבת זמן רב. (ר' , August 2004. Are You Ready? In Depth Guide to Citizen Preparedness FEMA,).

10 ר' George D. Haddow, Jane A. Bullock, Damon P. Coppola, Introduction to Emergency Management, (Elsevier, 2008), chapter 6. כך למשל במרכז הרפואי איכילוב בתל-אביב ע"ש סורסקי הוקם צוות שעוסק במוכנות למצבי משבר תחת הנחייתו של פרופ' גדליה פז. (מתוך סיור מכון ראות בבית החולים איכילוב ופגישה עם הנהלת בית החולים, שהציגה את רמת המוכנות של בית החולים להתמודד עם סוגים שונים של מצבי משבר, 17/12/08).

11 מוכנות היא אחד מארבעה שלבים בתהליך תכנון וניהול משברים. שלושת השלבים האחרים הם: המנעה (mitigation), תגובה ושיקום. שלב ההמנעה נבדל משאר השלבים מפני שהוא היחיד שמטרתו למנוע או לצמצם את השפעתם של מצבי משבר בחברה עוד בטרם התרחשותם. לעומתו, שלבי המוכנות, התגובה והשיקום, נועדו להפגין יכולות התמודדות של חברה בתוך או לאחר אירוע משברי נתון. (ר' Michael K. Lindell, Carla Prater, Ronald W. Perry, Introduction to Emergency Manangement, Wiley Pathways, 2007). להלן תרשים המציג את השלבים:

culture-of-preparedness-tarshim-final

12 בעשורים האחרונים עובר העולם שינויים חברתיים וסביבתיים. המגמות העיקריות שמשפיעות על השינוי הזה הם התחממות כדור הארץ וזיהום האוויר, עוני וגידול אוכלוסייה והמשך מגמת העיור והתפתחות טכנולוגית מואצת. (ר' ברבשי אלברט-לסלו, קישורים: המדע החדש של רשתות, תל אביב: ידיעות אחרונות, 2004, פרידמן תום, העולם הוא שטוח - העולם הגלובלי: החיים במציאות חדשה, תל אביב: אריה ניר, 2006, Inter Agency Secretariat of the International Strategy for Disaster Reduction, Living with Risk: A global Review of Disaster reduction Initiatives, United Nations, 2004, International Strategy for Disaster Reduction, Towards National Resilience: Good Practices of National Platforms for Disaster Reduction, United Nations, July 2004).

13 ר' George D. Haddow, Jane A. Bullock, Damon P. Coppola, Introduction to Emergency Management, (Elsevier, 2008), Foreword.