מדד החוסן הכלכלי להערכת מצב העוני בישראל

מדד העוני יכול לשמש כלי לתכנון מדיניות חברתית-כלכלית ארוכת טווח לפיתוח הון אנושי. לשם כך עליו לשקף את היכולת להתקיים בכבוד, לשפר את ההון האנושי ולהתמודד עם שינויים בלתי צפויים.

תקציר*

  1. מסמך זה נכתב עבור הוועדה לעדכון מדד העוני שמינו ראש הממשלה ושר האוצר.

  2. מדד העוני אמור לשמש את מקבלי ההחלטות בתכנון מדיניות חברתית-כלכלית ארוכת טווח. ככזה, עליו לשקף מידע רלבנטי להשגת היעדים האסטרטגיים של הממשלה.

  3. היעד האסטרטגי שהציבה לעצמה ממשלת ישראל הנוכחית הוא הבטחת צמיחה חברתית-כלכלית מתמשכת וצמצום העוני. בהקשר זה, מכון ראות רואה ב'חזון חמש עשרה המדינות המובילות' את החזון שצריך להנחות את מדינת ישראל.

  4. חזון 15 המדינות המובילות מתבסס על השגת קפיצת מדרגה באיכות החיים של תושבי ישראל במהלך 15 השנים הקרובות. חזון זה מחייב צמיחה ניכרת ומתמשכת של המשק הישראלי ושיפור איכות החיים של תושבי המדינה. טיפוח ההון האנושי הוא גורם מפתח בהשגת יעד זה.

  5. קיים מתאם מובהק בין עוני לבין הון אנושי. לפיכך, המדד שבו יעשה שימוש להערכת העוני צריך לבטא את רמת המיצוי של ההון האנושי הקיים ואת היכולת לשפר אותו. מטרת המדד היא לזהות בדיוק רב את האוכלוסיה שדורשת התערבות ממשלתית כדי שתעוצב מדיניות מתאימה.

  6. מכון ראות מציע להוסיף על מדד העוני המבוסס על הכנסה מדד נוסף המעריך את מידת 'החוסן הכלכלי' של תושבי המדינה - כלומר את היכולת להתקיים בכבוד, לשפר את ההון האנושי ולהתמודד עם שינויים בלתי צפויים. מדד כזה עשוי להיות כלי חשוב לפיתוח הון אנושי.

  7. מדד החוסן הכלכלי המוצע במסמך זה משקלל ששה עמודי תווך: הכנסה פנויה, עומק נכסי, רמת צריכה, ביטחון תעסוקתי, בריאות וזמן חופשי.

  8. לתכנון מדיניות יעילה לטיפוח החוסן הכלכלי וההון האנושי נדרשת הבנה של התפלגות אוכלוסיית העניים לפי אמות מידה שהן רלבנטיות ליעדי המדיניות. חלוקה זו מבחינה בין קבוצות שונות של עניים על פי מידת הרלבנטיות של ההון האנושי שלהם לשוק העבודה ועל פי יכולתם לפתח הון אנושי בעתיד.

הקדמה

ממשלת ישראל הגדירה את היעד של "צמצום העוני תוך עידוד הצמיחה [...] ויצירת מנופים לצמיחה ומאוזנת לטווח ארוך" כיעד לאומי.1

'חזון חמש-עשרה המדינות המובילות' (להלן '15 המובילות') עוסק במכלול הסוגיות והפעולות הכרוכות בקפיצת מדרגה חברתית-כלכלית שתהפוך את ישראל לאחת מ- 15 המדינות המובילות בעולם מבחינת איכות החיים של תושביהן. זהו החזון המנחה את מכון ראות בפעילותו בתחום החברתי-כלכלי.

מדדים הם כלי העומד לרשות מקבלי החלטות בבואם לעצב מדיניות. חזון 15 המובילות מחייב איפיון מדדים ייחודיים שיאפשרו למקבלי ההחלטות לבחון את מצב האוכלוסיה והמשק ואת יעילותה של מדיניות הממשלה.2

מטרת מסמך זה להציע קווי יסוד למדד עוני שישרת את מקבלי ההחלטות בעיצוב מדיניות שתוכל להביא לשיפור ניכר ומתמשך באיכות החיים של תושבי ישראל.

מהו מדד עוני רלבנטי למקבלי החלטות?

השפעתם של מדדים בכלל, ושל מדדי העוני בפרט, על היכולת לעצב ולבצע מדיניות ניכרת בכמה היבטים:

  1. זיהוי זירות הפעולה - מדדים יכולים להצביע על קבוצות באוכלוסיה, אזורים גאוגרפיים, מוסדות או מגזרים במשק אשר דורשים טיפול באמצעות שינוי או עדכון של מדיניות הממשלה.3

  2. הערכת מדיניות העבר - מדדים מאפשרים להעריך את מידת ההצלחה וההתקדמות ביישום תכניות ממשלתיות.4

  3. שיקוף מגמות לאורך זמן - השוואות עתיות, בין נתונים מנקודות זמן שונות, יכולות לשקף מגמות, ולהצביע על הגורמים המחוללים את המגמות ומשפיעים עליהן.5

  4. השוואה למדינות אחרות - מדדים יכולים להצביע על מיקומה היחסי של המדינה בעולם, באזור או מול כל קבוצת מדינות רלבנטית אחרת.6

  5. עיצוב השיח הציבורי - המדדים ופרסומם משפיעים על הציבור, על התגובה שלו לשינויים במשק ובאופן עקיף גם על התמריצים המופעלים על הדרג הפוליטי.7

כל מדד המעריך את היקף ועומק העוני חייב לעמוד באמות המידה המקובלות וגם לתמוך בקבלת החלטות ארוכת טווח בתחום זה. לשם כך עליו להיות:

  1. בעל תוקף סטטיסטי - מייצג ומודד בצורה נאמנה ועקבית את המושג אותו הוא בוחן.

  2. מותאם למבנה הכלכלה והחברה - מתחשב הן במאפיינים ייחודיים של קבוצת ההתייחסות הרלבנטית למדד והן במציאות ובמגמות המשפיעות עליה.

  3. ישים - מבוסס על מרכיבים מדידים ועל נתונים נגישים.

  4. מובן ונגיש לציבור

  5. בעל יכולת ניבוי - כולל מרכיבים שמצביעים על מגמות עתידיות.

  6. מערכתי - משקף את מכלול ההיבטים הנוגעים לסוגיה מנקודת המבט הכוללת של מערכת קבלת ההחלטות.

כדי שמדד העוני ישרת את הממשלה ככלי לתכנון מדיניות, עליו להתבסס על:

    • הגדרה רלבנטית של המושג 'עוני' - השאלה מהו עוני היא נושא לוויכוח רב שנים בין פילוסופים, אנשי חברה וכלכלה ופוליטיקאים.8 כמובן שאין לצפות שהמאמץ הנוכחי להגדיר את מדד העוני של ישראל יתן מענה מוחלט לשאלה זו. אולם, מדד העוני של ישראל צריך לשקף את ההיבטים שאיתם נדרשת הממשלה להתמודד. מבחינה זו, הרלבנטיות של ההגדרה חשובה יותר מהנכונות המוחלטת שלה.

    • בחינה רלבנטית של אוכלוסיית העניים - הנתונים בנוגע להתפלגות אוכלוסיית העניים צריכים לסייע לממשלה לעצב ולתכנן מדיניות הממוקדת בצרכים השונים והיחודיים של קבוצות העניים השונות, להעריך את יעילותם של אפיקי פעולה שונים ולאמוד את התקציב הנדרש להשגת יעדיה.

נקודת המוצא למדד העוני: חוסן כלכלי

יעד אסטרטגי כפול: צמיחה ושיפור איכות חיים - היעד האסטרטגי הנגזר מחזון 15 המובילות הוא צמיחה ניכרת ומתמשכת של המשק הישראלי במקביל לשיפור איכות החיים של כלל התושבים.

טיפוח ההון האנושי בחברה הוא גורם מפתח בהשגת יעד זה.

המושג 'הון אנושי' מוגדר כמכלול הידע, הכישורים, היכולות והתכונות המאפשרים לאדם להשיג רווחה אישית חברתית וכלכלית.9

הון אנושי הוא המפתח לצמיחה - ההון האנושי הוא המשאב המרכזי של המשק הישראלי. הצמיחה במשק תלויה ביכולתה של ישראל להרחיב את מעגל המשתתפים בשוק העבודה ולהגדיל את הפיריון הן בתחום התעשיות עתירות הידע והן בתחום התעשיה המסורתית. יכולת זו תיגזר, בין השאר, משיפור מתמשך באיכות ההון האנושי בישראל.10

הון אנושי הוא המפתח לשיפור איכות חיים - איכות החיים של האדם מושפעת במידה רבה מרווחתו החומרית ומהביטחון התעסוקתי שלו.11 יכולתו של הפרט להבטיח ולשפר את רווחתו תלויה בהתאמה בין יכולותיו וכישוריו לבין הביקוש בשוק. לפיכך, ככל שההון האנושי של אדם גבוה יותר כך גוברים סיכוייו לשפר את איכות החיים שלו.

יחס הפוך בין עוני להון אנושי - במחקרים אחרונים שנערכו בארץ ובעולם ניכר מתאם סטטיסטי ברור בין עוני לבין השכלה נמוכה.12 מגמת הפיתוח הטכנולוגי, מדיניות הסחר החופשי ופתיחת שוק העבודה המקומי הביאו לעלייה בביקוש לכוח עבודה משכיל ולירידה בביקוש לכוח עבודה בלתי מיומן.

יתרה מכך, הצמיחה בישראל היא "מוטת השכלה",13 כלומר השכלה מהווה מעין קו פרשת מים המפריד בין אלה שמצבם משתפר עם צמיחת המשק, לבין אלה שמצבם היחסי מתדרדר.

הדרך לטיפול בעוני היא מיצוי ושיפור מתמיד של הון אנושי - כדי שניתן יהיה לעודד צמיחה במקביל לטיפול באוכלוסיית העניים ולצמצום פערים יש לטפח את היכולות והכישורים של כלל האוכלוסיה, ובפרט של הקבוצות החלשות בה.

מבנה שוק התעסוקה הנוכחי מביא לעלייה מתמדת בביקוש להון אנושי, ובשינויים במבנה מגזרי התעסוקה במשק. טיפול יעיל באוכלוסיית העניים בישראל דורש שיפור ועדכון מתמיד של ההון האנושי. לשם כך נדרשת הפניית משאבים לאזורים שבהם ההון האנושי אינו מנוצל ומפותח כראוי, או נמצא בסכנת התדרדרות.

זיהוי האזורים המצריכים התערבות ממשלתית מחייב הגדרה של עוני שמשקללת את הערכת ההון האנושי הקיים בהווה ואת היכולת לפתח הון אנושי בעתיד.

הכנסה פנויה, כשלעצמה, לא מלמדת בהכרח על יכולת הקיום בהווה, ואינה מצביעה על יכולת להשתכר בעתיד. 14

עוני הוא היעדר חוסן כלכלי - מכון ראות מגדיר 'חוסן כלכלי' כיכולתו של הפרט לנצל את המשאבים העומדים לרשותו על מנת להתקיים בכבוד, לשפר את רווחתו, ולהתמודד עם שינויים פתאומיים במצבו האישי, המשפחתי והתעסוקתי.

ביסוס מדד העוני על הגדרה זו יאפשר לזהות את הקבוצות אשר ההון האנושי שלהן נמצא בסכנה ולעצב מדיניות שתאפשר לפרטים לשפר את מעמדם הכלכלי באמצעות שיפור ההון האנושי שלהם.

קווי יסוד למדד החוסן הכלכלי

בפרק זה נדון בהיבטים הכרוכים במדידת החוסן הכלכלי של החברה ובזיהוי אוכלוסיית העניים, כלומר קבוצת האוכלוסיה אשר חוסנה הכלכלי נמוך.

יחידת הניתוח: משק בית - החוסן הכלכלי של הפרט קשור במאפיינים של משק הבית בו הוא חי. לפיכך, כמו במדדים אחרים הקשורים לעוני, גם מדד זה צריך להתמקד במשקי הבית.15

מדידת "Pre-Post" תמיכה, מיסוי ושירותים ציבוריים - המשאבים והשירותים שנותנת המדינה לאוכלוסיה משפיעים על מידת החוסן הכלכלי של הפרטים. כדי שניתן יהיה לבחון את מידת ההשפעה של המדינה ואת הרלבנטיות של המדיניות שנוקטת הממשלה, יש להעריך את המשתנים השונים המשפיעים על החוסן לפני ואחרי התערבות ממשלתית.16

מדידה צופה פני עתיד - על מנת לשקף את החוסן הכלכלי של החברה יש לשקלל משתנים בעלי יכולת ניבוי וכן היבטים הקשורים למצב המשק ולמגמות המתפתחות בו.

שילוב שישה עמודי תווך למדידת החוסן הכלכלי של משק הבית:17

  1. הכנסה פנויה היא המשתנה המרכזי להערכת היקף העוני בישראל כיום.18 רמת ההכנסה הפנויה של הפרט - המדווחת והלא-מדווחת ('הכנסה שחורה') - משפיעה על היכולת להבטיח קיום בכבוד, רמת החיים, השקעה וחיסכון.19

  2. עומק נכסי - המושג 'עומק נכסי' מתייחס להון העומד לרשות משק הבית מעבר להכנסה הפנויה, ובכלל זה חסכונות, נדל"ן, ביטוח פנסיוני וכן הון שלילי כגון חובות.

  3. רמת צריכה - ככלל, רמת הצריכה נחשבת לאומדן טוב לרמת חיים20 ומאפשרת למדוד כמה היבטים של חוסן כלכלי:

    • חומרת העוני - רמת צריכה נמוכה היא אינדיקציה טובה לעוני עמוק ומתמשך. היא מצביעה על משך הזמן שסובל משק הבית מהכנסה נמוכה, ועל סיכוי נמוך לשיפור מצבו הכלכלי.21

    • רמת החיים המתמשכת - רמת הצריכה משקפת את שקלול הצרכים והיכולות הכלכליות של משק הבית. היכולת לשמר רמת צריכה קבועה למרות תנודות בהכנסה היא סימן לחוסן כלכלי.22

      את רמת הצריכה ניתן למדוד באמצעות משתנים כגון חישוב עלות הצריכה של משק הבית, או בקביעת דרגות צריכה על-פי מוצרים (כגון מוצרי חשמל שונים, חופשות בחו"ל, השכלה גבוהה וכדומה).23

  4. ביטחון תעסוקתי - היכולת להיות מועסק לאורך זמן היא עמוד תווך חשוב בחוסן הכלכלי של הפרט.24 מדידה מהימנה של ביטחון תעסוקתי צריכה לשקלל היבטים הקשורים להון האנושי של המפרנסים במשק הבית וכן היבטים עדכניים של שוק התעסוקה. ביטחון תעסוקתי מושפע משני מרכיבים:

    • הסיכוי להיות מועסק - מרכיב זה מעריך את יכולתו של משק הבית למצוא מקור פרנסה חלופי במקום מקור ההכנסה הנוכחי, או בהיעדר מקור הכנסה. הסיכוי להיות מועסק מושפע מהביקוש לעובדים במגזר ממנו מתפרנס משק הבית,25 וממשתנים אישיים כגון שנות השכלה, שנות ניסיון בעבודה, ידיעת עברית וידיעת שפות זרות.26

      מדידת משתנה זה אחרי התערבות ממשלתית יכולה לכלול גם נגישות לשירותי הכשרה והשמה ואת ההוצאה הציבורית על שירותים אלה.27

    • הסיכוי להיות מפוטר - מרכיב זה מעריך את הסיכוי לאבד את מקור התעסוקה הנוכחי. מרכיב זה מושפע ממידת ההגנה הניתנת על-פי חוק וממבנה ההעסקה בתחום ממנו מתפרנס משק הבית (שכיר או עצמאי, עבודה זמנית או קבועה, הסכמים קיבוציים או אישיים).28

  5. רמת בריאות - מצב בריאותו של הפרט במשק בית, בין אם המפרנס או אחד מהתלויים, משפיע במידה רבה על מידת החוסן הכלכלי של משק הבית בכללותו. בין המשתנים שיש לבחון בהקשר זה: רמת ההוצאות הרפואיות, גיל וקיומן של בעיות בריאותיות כרוניות.29 כמו כן יש לקחת בחשבון את תנאי סביבת העבודה והמחיה (זיהומים וסיכונים בריאותיים אחרים).

  6. זמן חופשי - כמות הזמן שהפרט אינו מקדיש להבטחת הכנסה היא מרכיב חשוב במידת החוסן הכלכלי שלו. משתנה זה מצביע על היכולת לטפח הון אנושי והון חברתי ולהתמודד עם שינויים לא צפויים. זמן חופשי יכול להימדד במספר שעות העבודה השבועיות.30

רמה נמוכה בכל אחד מן המרכיבים הללו בנפרד אינה מעידה, כשלעצמה, על חוסן כלכלי נמוך. החוסן הכלכלי של הפרט ושל משק הבית יורד ככל שיש שילוב של רמה נמוכה במספר רב יותר של מרכיבים.

מדד החוסן הכלכלי יתן לקברניט אינדיקציה צופה פני עתיד לגבי יכולתה של החברה להתקיים, להתקדם ולהתמודד עם שינויים, ויאבחן את האוכלוסיה שחוסנה הכלכלי ירוד. המדד ישקף תפיסה מערכתית של תופעת העוני ויאפשר זיהוי רגיש ומדויק יותר של אוכלוסיית העניים.

פילוח אוכלוסיית העניים

טיפול בעוני מצריך מדיניות ישירה הכוללת תמיכה, הכשרה וסעד;31 ומדיניות עקיפה להסרת חסמים, מתן תמריצים ופתרון בעיות מבניות במערכת הציבורית ובשוק העבודה.32 תכנון מדיניות זו דורש של התפלגות אוכלוסיית העניים לפי אמות מידה רלבנטיות ליעדי המדיניות.

פילוח רלבנטי למדיניות פיתוח הון אנושי - אסטרטגיה יעילה לשימור וטיפוח ההון האנושי בשוק התעסוקה מותנית ביכולת להתאים את המדיניות לבעיה. החלוקה המוצעת להלן מפלחת את שכבת האוכלוסיה בעלת החוסן הכלכלי הנמוך על-פי צרכיה השונים מנקודת המבט של מיצוי ופיתוח ההון האנושי.33

הפילוח המוצע הוא כדלהלן:

  1. משתתפים בשוק התעסוקה - קבוצה זו מכילה את מי שאינו מצליח לבסס חוסן כלכלי למרות שהוא רוצה ויכול לעבוד.

    ככלל, יכולתה של קבוצה זו למצות ולפתח את ההון האנושי שלה תושפע ממדיניות להעלאת רמת הפריון במגזרים השונים במשק ומהסרת חסמים במבנה שוק התעסוקה ובנגישות אליו.34

    את המשתתפים בשוק העבודה אפשר לחלק לשתי תתי-קבוצות:

    • מועסקים (עובדים עניים) - מי שלמרות היותו מועסק סובל מחוסן כלכלי נמוך שייך לקבוצת העובדים העניים. כאמור, קיים קשר הדוק בין הון אנושי לבין יכולת השתכרות. לפיכך, אוכלוסיית העובדים העניים כוללת באופן טיפוסי עובדים בעלי השכלה וכישורים נמוכים.35

      שיפור החוסן הכלכלי של קבוצה זו יכול להיעשות בדרך של תמיכה כספית (במסגרת השלמת הכנסה או מס הכנסה שלילי) או השקעה בתכניות הכשרה במסגרת התעסוקתית.

    • מובטלים - מי שלמרות ניסיונות להשתלב בשוק התעסוקה אינו מצליח למצוא עבודה בשכר. תמיכה כספית בתקופת חיפוש העבודה והשקעה בתכניות הכשרה והשמה מחוץ למסגרת התעסוקתית הן דוגמאות לשיפור החוסן הכלכלי של קבוצה זו.

  2. אינם משתתפים בשוק העבודה - מתחלקים לשתי תתי-קבוצות:

    • ילדים ונוער (האוכלוסיה הענייה שמתחת לגיל התעסוקה) - החוסן הכלכלי הנוכחי של קבוצה זו נגזר מהחוסן הכלכלי של משק הבית אליו הם שייכים. יש להתייחס לקבוצה זו כאל הון אנושי עתידי.

      ההון האנושי העתידי של קבוצה זו תלוי בנגישותם לחינוך והכשרה ברמה נאותה שתיתן להם הזדמנות להשתלב בשוק בהגיעם לגיל התעסוקה.

    • בגירים שאינם מועסקים - קבוצה זו כוללת אנשים שההון האנושי שלהם נמוך מאוד או לא רלבנטי לשוק העבודה. ככלל, המדיניות שיש לנקוט כלפי קבוצה זו היא של תמרוץ השתתפות בשוק התעסוקה. עם זאת, חשוב לערוך את ההבחנה הבאה:

      • מי שאין לו פוטנציאל להשתלב בשוק התעסוקה - קבוצה זו כוללת קשישים ואנשים בעלי מוגבלויות פיזיות או נפשיות קשות. אבחון המשתייכים לקבוצה זו צריך להיעשות בשימת לב על-ידי רשויות הרווחה. מאחר שפוטנציאל פיתוח ההון האנושי של קבוצה זו מוגבל, נדרשת מדיניות תמיכה וסעד שתבטיח את חוסנם הכלכלי.

      • בעלי הון אנושי פוטנציאלי - קבוצה זו כוללת את מי שלכאורה יכול לעבוד אך אינו משתתף בשוק התעסוקה.36 למעשה מדובר במאגר של הון אנושי אשר אינו ממוצה או מפותח.

        פיתוח ההון האנושי של קבוצה זו והבטחת חוסנה הכלכלי יכול להיעשות בין השאר באמצעות תיקון תמריצים שליליים להשתתפות בשוק התעסוקה שנובעים ממערכת המיסוי והתגמול,37 ותכניות פרטניות לטיפול בחסמים חברתיים ותרבותיים אשר מקשים על הגישה לשוק התעסוקה.[38]

הערה לגבי קבוצת הסטודנטים - קבוצת הלומדים במוסדות השכלה גבוהה או הכשרה מקצועית דורשת מדיניות כלכלית-חברתית מיוחדת. אלה מביניהם שהחוסן הכלכלי שלהם נמוך נחשבים לעובדים עניים אם הם עובדים במהלך הלימודים, או למובטלים אם אינם עובדים. למרות שהם נופלים בגדר החלוקה הנ"ל, יש לתת את הדעת על מצבם הייחודי ככאלה שמשקיעים בבניית ההון האנושי שלהם. המדיניות כלפי קבוצה זו צריכה להיגזר מהצורך להגן על החוסן הכלכלי שלהם באופן שיתמרץ את המשך פיתוח ההון האנושי.

הערה לגבי חיילים בשירות חובה - שירות החובה בישראל ממקם חלק ניכר מההון האנושי הצעיר מחוץ לשוק התעסוקה. בעוד שהחוסן הכלכלי של חיילים בשירות חובה נגזר במידה רבה ממשק הבית ממנו יצאו, ההון האנושי שלהם מושפע במידה רבה מהשירות הצבאי. בהקשר זה, מן הראוי להתייחס לשירות החובה, בין השאר, כאל מסגרת חינוך והכשרה ולפעול לשיפור ההון האנושי והחוסן הכלכלי של המשתייכים אליה.39


* תודותמכון ראוּת מודה למומחים הבאים על תרומתם למסמך זה: עו"ד יובל אלבשן, מנהל הקליניקות המשפטיות באוניברסיטה העברית; מר אילן כהן, מנכ"ל משרד ראש הממשלה לשעבר; פרופסור ג'וני גל, מנהל תכנית שוורץ, בית הספר לעבודה סוציאלית באוניברסיטה העברית. עם זאת, תוכנו של מסמך זה הוא על דעת מכון ראות ובאחריותו בלבד.

1 יעד זה הוגדר בתכנית המועצה הלאומית לכלכלה במשרד ראש הממשלה אשר גובשה בשיתוף עם בנק ישראל, משרד האוצר, הביטוח הלאומי ומשרד התמ"ת. ר' משרד ראש הממשלה, אג'נדה כלכלית חברתית לישראל 2008-2010, אפריל 2007, עמ' 4.

2 סדר היום של חזון 15 המובילות כולל את המרכיבים הבאים: (א) גיבוש הבנה עשירה באשר לדמותה של ישראל לכשתהיה אחת מ- 15 המדינות המובילות בעולם מבחינת איכות החיים; (ב) זיהוי מנועי הצמיחה באיכות החיים בישראל; (ג) התמודדות עם האתגרים ומיצוי ההזדמנויות הייחודיות לישראל; (ד) אפיון השינויים המבניים הנדרשים בסביבה הממשלתית והעסקית; (ה) אפיון ההיבטים המרכזיים בתהליך קפיצת המדרגה; (ו) זיהוי המדדים הרלוונטיים; (ז) הנעת שיח ציבורי אינטנסיבי אודות סדר היום של 15 המובילות.

3 על חשיבות ההבחנה בין קבוצות באוכלוסיה במסגרת מדד העוני ר' UNDP, Poverty Report, Ch. 10: "Monitoring Progress Against Poverty", עמ' 9; על הצורך בתפריט מדיני שונה עבור קבוצות עוני שונות ר' משרד האוצר, התייחסות לדוח העוני לשנת 2005, לשכת הדובר 30/8/06.

4 C.F. Citro, R.T. Michael, Measuring Poverty: A New Approach. National Research Council, Commission on .Behavioral and Social Sciences and Education, 1995 לחצו כאן לתקציר.

5 ר' לדוגמה את השימוש שעושה הבנק העולמי במדדים לאבחון מגמות בעוני העולמי: Poverty Analysis Overview באתר הבנק העולמי: http://www.worldbank.org/

6 על חשיבות האחידות בשיטת מדידת העוני ואיסוף הנתונים ברמה הבין-לאומית למטרת השוואה ר' United Nations Statistics Division, Handbook on Poverty Statistics: Concepts, Methods and Policy Use, (2006) p. 370

7 ר' אודות תמריצי המדיניות שמפעיל מדד העוני הנוכחי על הדרג הפוליטי, מתוך התייחסות משרד האוצר לדו"ח העוני: "הדרך האפקטיבית להפחית את מספר העניים היא להעלות במקצת את הכנסת העניים הקרובים ביותר לקו העוני [...] ולא לשפר כלל את מצב העניים המרודים, שהרי גם הגדלה קטנה של הכנסתם לא תחלצם מעוני. לעומת זאת, צמצום פער העוני ידרוש להפנות את עיקר המאמץ לשיפור מצב העניים המרודים. [...] פוליטיקאי שרוצה להגיע להישגים פוליטיים מהירים יאמץ את המדיניות הראשונה." (משרד האוצר, התייחסות לדוח העוני לשנת 2005, לשכת הדובר 30/8/06); עוד בנושא ר' מ' אבנימלך וי' תמיר, רווחה מתקתקת, הכלכלה והפוליטיקה של הרווחה בישראל, הקיבוץ המאוחד, 2002, עמוד 44.

8 לסקירה של הדיון ר' A. Sen, "Poor, Relatively Speaking", Oxford Economic Papers, New Series, Vol. 35, No. 2. (Jul., 1983),.

9 ההגדרה הרלבנטית לענייננו היא זו המקובלת ב-OECD. ר' The Well-being of Nations: The Role of Human and Social Capital, OECD (2001).

10 עוד על השפעות טיפוח ההון האנושי על הצמיחה במשק בישראלי: המועצה הלאומית לכלכלה, אג'נדה חברתית כלכלית לישראל 2008-2010 (2007); ד' בן-דוד, עת להתעשת: תכנית עבודה לעידן חדש בישראל (2005).

11 על-פי מדד איכות החיים של האקונומיסט, רווחה חומרית וביטחון תעסוקתי הם שניים מבין תשעת המרכיבים המסבירים באופן מובהק את ההבדלים באיכות חיים בין מדינות כיום.

12 ר' פריש, התשואה להשכלה - הקשר הסיבתי בין ההשכלה לשכר, בנק ישראל, פברואר 2007;

A. B. Krueger and M. LindahliEducation and Growth: Why and for Whom? Journal of Economic Literature, Vol. XXXIX (December 2001) pp. 1101-1136.

13 דו"ח בנק ישראל לשנת 2006, פרק ח': סוגיות במדיניות רווחה, עמ' 285.

14 הכנסה פנויה אינה מצביעה על הון נוסף - פיזי ואנושי - אשר משפיע על המעמד החברתי-כלכלי של הפרט. כמו כן היא אינה מצביעה על חובות נצברים או על אופן השימוש בכסף אשר משפיעים גם הם על המצב הכלכלי של משקי הבית. האינדיקטיביות הפוחתת של הכנסה פנויה לגבי מעמד כלכלי-חברתי באה לידי ביטוי במאמצים להגדרה מחדש של מדד העוני באיחוד האירופי. ר' M.F. Förster, G. Tarcali & M. Till, Income and non-income poverty in Europe: What is the minimum acceptable standard in an enlarged European Union? European Centre for Social Welfare Policy and Research (2004).

15 דוגמאות למחקרים נוספים בנושא העוני העושים שימוש במשק הבית כיחידת ניתוח: י' שיינין, צמצום העוני בישראל, המלצות למדיניות כלכלית, המכון הישראלי לתכנון כלכלי.

OECD Policy Brief, Combating Poverty and Exclusion through Work (2005)

16 לדוגמה ליישום מדיניות זו ר' דו"ח בנק ישראל לשנת 2006, פרק ו'. איור ח-3, עמוד 281.

17 בחישוב המדד הכולל ייתכן משקל שונה לכל אחד מעמודי התווך.

18 המוסד לביטוח לאומי, ממדי העוני והפערים בהכנסות 2005-6: ממצאים עיקריים. http://www.btl.gov.il/

19 כדי להבטיח מדידה מהימנה חשוב לנקוט צעדים לצמצום מירבי של תופעת השכר הלא מדווח. על מנת להתגבר על מכשול זה מציע שיינין להחיל חובת דיווח שנתית על הכנסות לכלל משקי הבית בישראל. ר' י' שיינין, המלצות למדיניות כלכלית לצמצום העוני בישראל, מודלים כלכליים (2007).

20 Milton Friedman, A Theory of the Consumption Function, National Bureau of Economic Research Princeton, N.J., 1957

21 ר' דו"ח בנק ישראל לשנת 2006, פרק ח': סוגיות במדיניות רווחה, 291-297

22 Modigliani, F. & Brumberg, R. (1954): "Utility analysis and the consumption function: An interpretation of cross-section data", In: Kurihara, K.K (ed.): Post-Keynesian Economics, New Brunswick, NJ Rutgers University Press, pp 388-436.

23 בנק ישראל מציע בחינה של רמת הצריכה אל מול רמת ההכנסה הקבועה בקו העוני (ר' לעיל). מדד שנערך באיחוד האירופי בשנת 2002 חילק את מדידת הצריכה למוצרי בסיס ומוצרים משניים ובחן מוצרי צריכה ספציפיים. (ר' Förster, Tarcali &Till לעיל).

24 יש להבחין בין היכולת להיות מועסק (employability) לבין היכולת לשמור על מקום העבודה (job security). ר' S. K. Andersen & M. Mailand. The Danish Flexicurity Model The Role of the Collective Bargaining System, Compiled for the Danish Ministry of Employment, 2005, p. 10.

25 לשכת הסטטיסטיקה באיחוד האירופי, Eurostat, בוחנת בין השאר משתנים הנוגעים למשרות הפנויות בחתך של המגזרים השונים במשק (Job Vacancy).

26 מחקר שערך ה-OECD מראה את הקשר החזק בין ביטחון תעסוקתי לבין יכולתם של הפרטים לרכוש השכלה והכשרה במהלך חייהם וגם במסגרת שוק התעסוקה: Lifelong Learning to Maintain Employability, OECD (1997).

27 Eurostat מודדים את המשתנה של מדיניות תעסוקה על-פי המשאבים המוקצים לתמיכה, השמה והכשרה של כוח העבודה במשק.

28 הסיכוי לפיטורין משתקף גם במדדים של רמת הגמישות במשק. מדד התחרותיות העולמית של ה-WEF, למשל, בוחן את רמת הגמישות של המשק ע"פ היכולת של מעסיקים לפטר עובדים. ר' גם את הגדרת המונח "Employment Protection" במילון המונחים הסטטיסטיים של ה-OECD.

29 הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה מרכזת נתונים רבים הנוגעים לבריאות הציבור.

30 קיימים גם מדדים מורכבים יותר, כדוגמת ה-ATUS: American Time Use Survey, אשר בודק כמה זמן אנשים מבלים בפעילויות שונות כגון עבודה בתשלום, טיפול בילדים, התנדבות ופעילות חברתית.

31 מערכת הרווחה בדנמרק, לדוגמה, משלבת כמה סוגי תכניות התערבות ישירה של תמיכה כספית, הכשרה והשמה. ר' T. Bredgaard, F. Larsen & P..K Madsen "The flexible Danish labour market: a review", CARMA, Aalborg University, April 2005.

32 על תפקידה של הממשלה במתן שירותים להבטחת יעילות ויציבות השוק ר':

D. Rodrik, Harvard University. Industrial Policy for the Twenty First Century.

33 הפילוח המוצע להלן אינו מייתר את הצורך בפילוחים נוספים שמספקים אינדיקציה לגבי מדיניות בתחומים שונים, ובכלל זה פילוח על-פי שיוך מגזרי כאינדיקציה להדרה חברתית או הפליה או על-פי מיקום גיאוגרפי כאינדיקציה למדיניות פיתוח הפריפריה הנדרשת. לאינדיקציות השונות שמספקים פילוחים על בסיס נתונים שונים ר' מרכז טאוב לחקר המדיניות החברתית בישראל, ההתפתחות החברתית-כלכלית: הצגה מאוירת, (2006).

34 ר' בהקשר זה את המלצות המדיניות של ה-OECD:

Jobs and Incomes: the Restated OECD Jobs Strategy, (2006)

35 הבעייתיות בתופעת העובדים העניים זכתה להתייחסות בדוחות הממשלתיים האחרונים על ממדי העוני בישראל. ר' המועצה הלאומית לכלכלה, אג'נדה חברתית כלכלית לישראל 2008-2010 (2007) עמ' 21; ן דו"ח בנק ישראל לשנת 2006, פרק ח': סוגיות במדיניות רווחה, עמ' 299.

לסקירה רחבה של תופעת העובדים העניים בארה"ב ר' D.K. Shipler, The Working Poor: Invisible in America, New York (2004).;

36 יש הטוענים כי המאפיין המשותף לחברי קבוצה זו הוא חוסר רצון להשתתף בשוק העבודה. אולם מאפיין זה (רצון או חוסר רצון) קשה למדידה בשל היותו פרטני ומשתנה בהתאם לנסיבות. יתרה מזו, שאלת הרצון כגורם מרכזי לחוסר השתתפות בשוק התעסוקה בקרב אוכלוסיית הערבים והחרדים שנויה במחלוקת. ר' ב' כהן, מצוקה ותעסוקה בחברה החרדית: מבט מבפנים, מרכז פלורסהיימר למחקרי מדיניות (2005); וכן ס' אבו-בדר וד' גוטליב, העוני בחברה הבדואית בראי החברה הערבית בישראל, הרצאה במסגרת התכנית "כלכלה וחברה", מכון ון-ליר.

37 על השפעת תמריצי מיסוי ותמיכה ממשלתית על ההשתתפות בשוק התעסוקה ועל החוסן הכלכלי ר' ג' גל וא' דורון, גימלאות הבטחת הכנסה ומלכודת עוני: הניסיון הישראלי, קטעים מתוך כתב-העת ביטחון סוציאלי, נובמבר 2000, חוברת 58.

38 הצעות לתכניות מסוג זה כבר עלו לדיון. ר' לדוגמה הצעה לעידוד תעסוקה של חרדים ובני מיעוטים באזורי עדיפות לאומית: ל' דנש, "משתלם להעסיק מיעוטים", NRG, 22/4/07. על מעורבות משרד התמ"ת והרשות לעסקים קטנים ובינוניים בפרויקטים לקידום יזמות עסקית בקרב נשים ערביות ר': מרכז המחקר והמידע בכנסת, מסמך רקע בנושא: תעסוקה ויזמות של נשים במגזר הערבי 12/7/05.

39 כדוגמה לתכנית לפיתוח הון אנושי במסגרת השירות הצבאי ר' תכנית משולבת של התאחדות התעשיינים, צה"ל, תב"ת ומשרד התמ"ת לשילוב חיילים מאוכלוסיות טעונות חיזוק בתעשייה (התאחדות התעשיינים, הודעה לתקשורת, 26/3/07).