הכשל הוא בהתנהלות - סיכום דוח וינוגרד
עוד בנושא

השר יצחק הרצוג: "בתוך הישיבה אנחנו מדברים, לוקחים החלטה, שומעים את הסקירות אבל הדברים באים מאד מאד מבושלים מראש ולא באמת תהליך של דיאלוג מקדים..."

"...בזמן משבר - הוא חייב לקבל את ההחלטה על סמך מכלול הידע והניסיון שלו, ללא קבלת סיוע מגורם מתכלל כולל אחר. ברגעים כאלה עניינים גורליים עשויים להיות תלויים בשיקול דעתו, בידע שלו ובניסיונו - והוא בודד בהם מאד."

גופי המטה המקצועיים אמורים לסייע למקבלי ההחלטות בתהליך אולם יש להם גם ערך בכך שיש להם יכולת "לחנך" את הדרגים המחליטים בשל העובדה שהם מספקים את מסגרת ידע ודפוסי שיקול הנדרשים לתהליכי קבלת החלטות

הכשל הוא בהתנהלות - סיכום דוח וינוגרד

דוח הביניים של ועדת וינוגרד מצביע על שורה של היבטים, כשלים והמלצות הנוגעים להתנהלות הממשלה ומערכת הביטחון בישראל. מכון ראות מעלה את הסוגיות המרכזיות שלאורן רצוי לבחון את ההתנהלות

מסקנות הועדה והמלצותיה בנוגע לדפוסי ההתנהלות של הממשלה והדרגים הכפופים לה:

בעיה מבנית בשיטת הממשל

"האילוצים המשטריים" - שורה של מנגנוני הנחיה בקרה ופיקוח על החלטות הממשלה לא פעלו למרות שבאופן פורמאלי התקיימו דיונים מסודרים. הועדה מציינת שחלק מהסיבות למצב זה נעוצות ב"אילוצים משטריים" החורגים מתחום סמכותה של הועדה. (ס' 5, ע' 145).

כשל מבני בתרבות הניהול

היעדר מנגנוני בקרה - אישור הממשלה התבצע מבלי שהשרים הבינו את המשמעויות של האישור שלהם ובלי שהתבצעה שקילה אחראית וזהירה של המהלכים. מנגנון הבקרה של הממשלה על תהליכים ביטחוניים ומדיניים לא פעל כהלכה. זהו כשל מבני שקיים לאורך שנים (ס' 70, 71, ע' 125).

הברדק המתגלגל - על פי הועדה ניהול המערכה הצבאית נעשה באופן מתגלגל על ידי קבלת החלטות אד הוק (ס' 41, ע' 121). ה"התגלגלות" הנה מאפיין של חלק מזרועות הממשל בישראל ואינה מופע ייחודי. דינמיקה זו מקשה על היכולת לסטות מהמגמה הכללית בעת חירום ולפעול בצורה מוסדרת.

החלטה ללא התייעצות מספקת - ראש הממשלה (להלן: רה"מ) קיבל את ההחלטה בטרם התקיימו הדיונים על ההיבטים שלה. תהליך גיבוש העמדה שלו נעשה ללא התייעצות עם בעלי ידע וניסיון (ס' 120-123, ע' 132-133).

המרכיב הפוליטי-פרסונלי

מתי משתפים את שר החוץ? - בישראל נוצרה מציאות שבמסגרתה להתייעצויות מדיניות-ביטחוניות שגרתיות שותפים בעיקר ראש הממשלה ושר הביטחון ואילו שר החוץ מעורב רק כאשר היחסים בינו לבין ראש הממשלה מאפשרים זאת או שהדבר מתחייב (ס' 31, ע' 109).

ההדלפות הן מופע של חשיבה לטווח קצר - הממשלה לא שותפה בדיונים מדיניים ביטחוניים בעלי משמעות בשל החשש מהדלפות. הועדה מציינת כי בישראל יש תרבות שלטונית לא מקצועית ולא אחראית שלא מנסה להתמודד ביעילות עם התופעה. ראש הממשלה נאלץ להתחנן בפני שריו שלא יוציאו את המידע החוצה. סוגיית ההדלפות מלמדת על חשיבה שלא רואה את האינטרס הלאומי (ס' 6, ע' 146).

רה"מ הוא האינטגרטור הבלעדי

עוצמות הסמכות והאחריות של רה"מ - מדברי הועדה: "ראש הממשלה הוא היחיד המרכז את מכלול הידיעות בנושאים השונים (ביטחוניים, מודיעיניים ומדיניים). אין כיום ממלא תפקיד או גוף נוסף, מלבדו של ראש הממשלה, המרכז את מכלול הידע. הידע כולו נמצא אצלו ואצלו בלבד, הן בשל העובדה כי אליו מועבר החומר מהגורמים השונים, והן מכיוון שמועברים אליו חומרים וידיעות סודיים או רגישים שאין לאיש מלבדו... מקיים קשר ישיר, ולעיתים בארבע עיניים, עם ראשי מדינות אחרות... בשל כך, כאשר ראש הממשלה צריך לקבל החלטה מיידית, בזמן משבר - הוא חייב לקבל את ההחלטה על סמך מכלול הידע והניסיון שלו, ללא קבלת סיוע מגורם מתכלל כולל אחר. ברגעים כאלה עניינים גורליים עשויים להיות תלויים בשיקול דעתו, בידע שלו ובניסיונו - והוא בודד בהם מאד." (ס' 32, ע' 109).

עוצמת הדרג הצבאי-מקצועי לעומת חולשת רה"מ

הגוף "שעושה הכל" הוא הגוף הדומיננטי - הצבא הוא הגורם הדומיננטי ביותר בישראל בנושאים מדיניים-ביטחוניים. זאת בשל העובדה שהוא מופקד על עבודת המטה והתכנון והוא גם הגוף המבצע (ס' 39, ע' 110).

העדרה של יחידת מטה לצידו של רה"מ - משקלם של השיקולים הצבאיים עולה כשהדרג המדיני נעדר ניסיון וכן חסר ידע בתחום הביטחוני; וכאשר לצידו של הדרג המדיני לא פועלות יחידות מטה מקצועיות המשלבות ראייה מדינית והבנה של נושאי ביטחון; וכשיש צורך לקבל החלטות מיידיות (ס' 43, ע' 111).

הצבא לא סומך על הדרג המדיני - הרמטכ"ל הנחה את אנשי הצבא שלא להשמיע דעות עצמאיות כשמתבקשת עמדת הצבא. ההנחה היא שדיון הוא דבר חיובי כלפי פנים אולם כלפי חוץ הצבא חייב לתת המלצה אחת ברורה (ס' 83, ע' 128). למעשה הצבא נמנע מ"לבלבל" את הקברניט כשתפקיד הקברניט הוא לתהות, לשקול ולהתמודד עם חוסר ודאות.

הזנחת הגורם המדיני - ההחלטה על היציאה למלחמה התקבלה ללא שיתוף והתייעצות עם משרד החוץ וללא הסתמכות על על מאגרי הידע שלו והשלוחות שלו. (ס' 135, ע' 136, הע' 34).

מלמטה למעלה: הדרג המקצועי מציע ורה"מ מחליט

הצורך בזרימה דו סטרית - יש צורך לקיים היזון חוזר מתמיד בין הדרג המדיני שאמור לקבוע את היעדים לבין הדרג הצבאי שמכיר ומעריך את היכולות של עצמו. יש למנוע מצב שבו היחסים בין שני הדרגים יצטמצמו להעברה חד צדדית של מידע ומודיעין מצד אחד והנחיות מהצד השני. מכאן עולה כי מתחייבת הבנה הדדית באשר למגבלות ולהקשרים השונים בו פועל כל אחד מהצדדים. (ס' 42, ע' 111)

צד אחד משמיע וצד שני מאשר - הדרג המקצועי מגיע לדיונים לא כדי להתדיין אלא כדי לקבל את אישור הממשלה. השר יצחק הרצוג: "בתוך הישיבה אנחנו מדברים, לוקחים החלטה, שומעים את הסקירות אבל הדברים באים מאד מאד מבושלים מראש ולא באמת תהליך של דיאלוג מקדים..." (ס' 50, ע' 48)

מה צריכה להיות נק' הראות של הקברניט

אחריות מאזנת - פעולה מתוך עיקרון של אחריות שביכולתו לאזן שיקולים אידיאולוגיים, פוליטיים או שיקולים אלקטוראליים. ההחלטה שמתקבלת אינה צריכה להיות פופולרית בזמן שמתבצעת אלא לקדם את האינטרסים ארוכי הטווח של ישראל (ס' 25, ע' 108).

ראייה אסטרטגית - על פי הועדה מהווה בסיס להערכת תפקודו של הקברניט. ראייה שבמסגרתה נקבעות תכליות ארוכות טווח ומהן נגזרות פעולות ויעדים ספציפיים תוך בחינה של ההתפתחויות בסביבה ומתוך גישה מתכללת. ראייה זו מושתתת גם על קיום מתמיד של היזון חוזר בין תכליות ויכולות (ס' 26, ע' 108).

הכרה במגבלות הקברניט - רה"מ היה חייב לקחת בחשבון את הניסיון והידע המוגבלים שלו בנוגע לסוגיה הלבנונית וכן את ההערכות החלקית של משרדו ולהקפיד דווקא בשל כך שההחלטה תהיה אחראית, זהירה ומושכלת. (ס' 112, ע' 131)

המלצה לכינונם של כלים לבקרה אסטרטגית לצידו של רה"מ

עבודת מטה, פיקוח ובקרה - בשל הסמכויות המופקדות בידי ראש הממשלה והאחריות שמוטלת עליו חיוני להבטיח כי לרשותו יעמדו כלים מתאימים הכוללים מנגנון שיסייע לו בעבודת מטה, בביצוע יעיל של החלטות ובמעקב על ביצוען. רה"מ צריך להסתייע בכלים לקבלת חומר רקע מתאים, התעמקות בחומר, עריכת דיונים עם גורמים מקצועיים והצגת שאלות כדי שיוכל לגבש את עמדתו (ס' 33, ע' 109)

המל"ל החדש - מימוש ההמלצות בדוח הועדה מחייב שיפור של תהליכי קבלת ההחלטות בנושאים מדיניים-ביטחוניים ומותנה בקיומה של עבודת מטה מייעצת לצד רה"מ. המועצה לביטחון לאומי היא גוף המטה שקיים בפועל לצידו של רה"מ אולם באופן מעשי היא לא עונה על הצרכים הללו ויש לבנותה מחדש.

המל"ל החדש אמור לתפקד כ:

  • אינטגרטור - ביצוע עבודת מטה מתכללת בנושאים מדיניים ביטחוניים תוך ראייה ארוכת טווח.
  • אופרטור - יישום תובנות עבודת המטה לכדי הכרעות.
  • יועץ - הבעת דעה בכל נושא מדיני - ביטחוני העומד לדיון. (ס' 14, ע' 147-8).

התפקיד החינוכי של גופי המטה - הקברניט נדרש לקיים תהליך קבלת החלטות באופן מקצועי. גופי המטה המקצועיים אמורים לסייע למקבלי ההחלטות בתהליך אולם יש להם גם ערך בכך שיש להם יכולת "לחנך" את הדרגים המחליטים בשל העובדה שהם מספקים את מסגרת ידע ודפוסי שיקול הנדרשים לתהליכי קבלת החלטות (ס' 15, ע' 106).

חשיפת הנחות עבודה גלויות וסמויות - כחלק מאמות המידה להערכת תפקידם של מקבלי ההחלטות קובעת הועדה כי רצוי שהעומדים בראש המערכת יעסקו גם בבירור הנחות היסוד העובדתיות והערכיות שעל בסיסן מתקבלות ההחלטות. זאת כדי ליצור עדכון והתאמה שלהן לתנאים המשתנים (ס' 20, ע' 107).

איכות דיונים לקויה

הקברניטים מגבשים החלטה משותפת לפני הדיון - רה"מ ושר הביטחון ערכו התייעצויות מוקדמות והגיעו לדיוני פורום השבעה עם הצעות "מבושלות" לאחר שנועצו בגורמים הצבאיים. לישיבות השרים המורחבות הם הגיעו עם החלטות מוכנות. כששלושת הגורמים החזקים במערכת מגיעים עם החלטה מאוחדת לדיון הוא מאבד מהאפקטיביות שלו (ס' 57, ע' 81).

דיון ללא התדיינות - העדרה של תכנית מגרה שלמה או מתווה מגובש לפעולה נעוצה בכך שבשום פורום צבאי או מדיני לא התקיים דיון מסודר שבחן תכניות מגובשות, זיהה חלופות ומתווים לתגובות, והמליץ לאור מסקנות באשר ליתרונות וחסרונות. במפגשים שהתקיימו לא התקיים תהליך של דיון עם התייעצות שקילה והחלטה (ס' 54, ע' 123).

חוסר מוכנות של הדרג המקצועי לקראת הדיונים - בדיונים שהתקיימו התגלה חוסר בחומר רקע ולא היו סקירות עומק על הזירה ועל המשמעויות של הפעולות שנדונו (ס' 55, ע' 123).

חוסר הבנה באשר למשמעות הדיונים - הממשלה אישרה את הפעולות הצבאיות בלבנון מבלי שהתקיים דיון מושכל ומבלי שהחברים בחנו את הנושאים ברצינות המתבקשת. על כך אמרה הועדה כי "שר אחד הביע תמיכה תוך כדי שהוא הצהיר במפורש שאינו יודע במה הוא תומך" (ס' 54, ע' 124).

מה כולל דיון אפקטיבי - על פי המלצות הועדה דיון מדיני ביטחוני משמעותי מורכב בפורום ממשלתי צריך להיות מורכב מהעקרונות הבאים: "...מקומו של הנושא בראייה כוללת של ביטחון לאומי ואסטרטגיה מדינית-ביטחונית, הערכת מצב, אינטרסים של השחקנים המרכזיים, שיקולים, יעדים, עקרונות פעולה, חלופות, לוחות זמנים, מצבי סיום ותוצאות צפויות, בטווח הקצר והארוך, בראייה אופטימית ופסימית כאחד" כמו כן חייבת להיות התייחסות לחילוקי דעות, למהות הפורום בו מתקיים הדיון והצגה של דעות חלופיות. אלה אמורים למנוע כשלים הנוצרים בשל "חשיבה קבוצתית" (ס' 8,9, ע' 146).

מקורות

דוח הביניים של ועדת וינוגרד, 30/4/07, לדוח המלא לחץ כאן.