סדר היום של המו"מ על מצב הקבע

הצעה חדשנית לסדר יום חלופי למו"מ הישראלי-פלסטיני על מצב הקבע.

תכולה

מסמך זה מתמקד בסוגיית סדר היום של המו"מ הישראלי-פלסטיני על מצב הקבע (להלן "סדר היום"). סדר יום למו"מ מתבסס על טיפולוגיה של הנושאים העומדים על סדר היום. המונח טיפולוגיה משמעו: "תורת מיון נושאים בתחום מסוים עפ"י טיפוסים או קטיגוריות"1.

טיפולוגיה של סוגיות למו"מ, וסדר היום המתבסס עליה, הינה מרכיב אחד מיני רבים הכלולים בתחום האקדמי העוסק בהיבטים מבניים של מו"מ. תחום זה כולל, בנוסף, סוגיות כגון עיצוב התהליך או מנגנוני קבלת ההחלטות. יחד עם זאת, נראה כי המחקר התיאורטי אקדמי טרם מוצה בכל הנוגע ליכולות השפעתה של טיפולוגיה מסוג זה על תוצאות המו"מ.

מסמך זה הוא "תוצר מדיניות" של מכון ראות. מטרתו היא ליצור שיח סביב נושא סדר היום של המו"מ עם הפלסטינים על מצב הקבע. הטענה היא כי קיים ערך ליצירת שיח זה משום שסדר יום שונה עשוי להשפיע על תוצאות המו"מ, קרי על היציבות של מערכת היחסים הישראלית-פלסטינית בעתיד.

מבנה המסמך

מסמך זה מורכב מארבעה חלקים:

  • רקע לסדר היום הנוכחי – תיאור היסטורי של התגבשות הטיפולוגיה הנוכחית;

  • אתגרים בניהול מו"מ מורכב;

  • סדר יום חלופי – הצגת מודל ליחסים העתידיים בין ישראל לפלסטין במצב הקבע והצעה לסדר יום חלופי;

  • סיכום.

סדר היום הנוכחי – רקע היסטורי

טיפולוגיה של הנושאים למו"מ דנה בסיווג נושאי המו"מ העומדים על הפרק וכנגזרת מכך, בקבוצות העבודה, אשר נוצרו על מנת לדון בנושאים אלה. כך לדוגמה, הטיפולוגיה הנוכחית "תורגמה" בפסגת קמפ-דיוויד 2000 (7/00) לכלל קבוצות העבודה הבאות: טריטוריה (ומשטר גבול), התנחלויות, פליטים, ביטחון, ירושלים, מים, כלכלה ועניינים אזרחיים.2

ניתן לטעון כי הטיפולוגיה הנוכחית הינה תוצאה של "דפוס חשיבה", אשר נוצר בעקבות מלחמת 1948. שורשיה נטועים בוועידת לוזאן (5/49), אשר קבעה את סוגיות הטריטוריה, פליטים ומעמד ירושלים כנושאים העיקריים בהם יש לדון על מנת לפתור את הסכסוך הישראלי-ערבי. טיפולוגיה זו אומצה והורחבה בהחלטות מועצת הביטחון של האו"ם 242 ו-338 (11/67, 10/73, בהתאמה), הסכמי קמפ-דיוויד 1978 (9/78), ועידת מדריד (10/91), ובתהליך אוסלו עד לשיחות טאבה (9/93-1/01), כמו גם ביוזמות חוץ ממשלתיות כגון יוזמת ז'נבה (10/03).

טיפולוגיה זו עוצבה בתקופה בה שררו מספר הנחות יסוד גלויות ביחס למו"מ:

  • התייחסות לסכסוך כאל "ישראלי-ערבי" יותר מאשר "ישראלי-פלסטיני" – הצדדים למלחמת 1948 כללו, מחד, את מדינות ערב ותושביה הפלסטינים של פלסטינה-א"י, ומאידך, את מדינת ישראל. משתתפיה העיקריים של וועידת לוזאן (5/49) כללו את מדינות ערב וישראל כאשר הפלסטינים לא יוצגו באופן עצמאי;

  • לא למדינה פלסטינית – לא הייתה הסכמה אודות הנהגה פלסטינית מקובלת ולגיטימית אשר יכלה לשאת ולתת בשם העם הפלסטיני על הקמתה של מדינה;

  • מו"מ בין מדינות – הסכסוך יושב באמצעות מו"מ בין מדינות – ישראל, ירדן ומצרים;

  • פתרון סכסוך העבר – הטיפולוגיה הנוכחית מתייחסת בעיקר לנושאים אשר היוו את מושא הסכסוך מאז 1948, קרי, טריטוריה, פליטים וירושלים מבלי לכלול סוגיות הנוגעות לעיצוב עתיד היחסים בין ישראל לפלסטין.

עם הזמן, התגבשו הנחות אלו לכלל "דפוס חשיבה". ואולם, במשך השנים, נפער "פער רלבנטיות"3 בין דפוס החשיבה הנזכר לעיל לבין המציאות המשתנה:

  • התייחסות לסכסוך כאל "ישראלי-פלסטיני" יותר מאשר "ישראלי-ערבי" – כיום, בשונה מ-1948-49, הסכסוך הישראלי-פלסטיני הוא המושא העיקרי למו"מ זאת לאחר השגתם של הסכמי שלום עם מצרים וירדן;

  • כן למדינה פלסטינית –בועידת רבאט (10/74) הכירו מדינות ערב באש"ף כנציג הלגיטימי היחידי של העם הפלסטיני, כאשר בשנת 1993, הצטרפה ישראל למעגל ההכרה. על בסיס הכרה זו ניהלה ישראל מו"מ על הסכם הקבע בשנים 1999-00 כאשר סוגיית הקמת המדינה הפלסטינית עמדה במרכז המו"מ הישראלי-פלסטיני;

  • מו"מ בין ישראל לבין ארגון א-מדינתי (אש"ף) – המו"מ בין ישראל לפלסטינים אופיין ב-א-סימטריות במובן זה שישראל נשאה ונתנה עם אש"ף – ישות לא-ממשלתית וא-מדינתית – על הקמתה של מדינה פלסטינית;

  • מפתרון סכסוך העבר לעיצוב העתיד – הטיפולוגיה הנוכחית גורמת לכך שנושאים צופי פני עתיד שזורים עם פתרון הנושאים התלויים ועומדים מאז 1948 ולכן נדחקים לקרן זווית. עיצוב מצב הקבע מחייב מתן עדיפות לנושאים צופי פני עתיד.

אתגרים לניהול המו"מ

מוסדות וארגונים בירוקרטיים, כמו-גם תבניות התנהלות לא-פורמליות, נוטים להנציח עצמם4 (to stick) מעבר לתוחלת החיים של המטרה המקורית שעמדה בבסיס היווצרותם. הנצחה זו מקבעת הסדרים, יוצרת קשיחויות, חוסמת יצירתיות ומצמצמת אפשרויות להיערכות מחדש לנוכח המציאות המשתנה.

משאים ומתנים מורכבים כוללים מספר רב של ערוצים, עוסקים בסוגיות רבות באמצעות מספר קבוצות עבודה הפועלות במקביל ומייצגות סוכנויות בירוקרטיות שונות.

במו"מ מורכב, תפקיד ראש צוות המו"מ – Chief Negotiator – הוא להגיע לתוצאה אופטימלית בראיה מערכתית כוללת. עם זאת, ברמת קבוצות העבודה, קיימת נטייה להגיע להסכם אשר מבטא הגיון מערכתי פנימי של קבוצת העבודה ולא היגיון מערכתי ברמת ראש צוות המו"מ. יתרה מכך, לאחר שנוצרו, קבוצות עבודה אלו, על הסדריהן, נוטות להנציח עצמן. תופעה זו מקשה על ראש צוות המו"מ להגיע לתוצאה אופטימלית בראיה מערכתית כוללת.

סדר היום של המו"מ מהווה בסיס לחלוקה לקבוצות עבודה. לפיכך, הרכב קבוצות העבודה, המבנה והמנדט שלהן משפיע על תוצאות המו"מ.

תרשים 15 מדגים את סדר היום הנוכחי. לדוגמה, קבוצת העבודה בנושא ירושלים תיטה לבחון חלופות תוך-קבוצתיות (חיצים שלמים) כגון נושאים מוניציפליים או מקומות קדושים, זאת במקום לבחון חלופות בין-קבוצתיות (חיצים מקווקווים).

סדר יום חלופי המבוסס על מודל יחסי מדינה למדינה עתידיים

במסמך זה מוצע סדר יום חלופי למו"מ הישראלי-פלסטיני, בעל היגיון מארגן המוכוון להבטחת יציבות היחסים בין ישראל ופלסטין במצב הקבע יותר מאשר הניסיון ליישב את מחלוקות העבר.

ניתוח עתיד מערכת היחסים בין ישראל לפלסטין במצב הקבע, חושף כי היחסים עשויים להתעצב באמצעות ארבעה מכלולים של סוגיות:

  • נושאים היסטוריים – במצב הקבע לאחר חתימה על הסכם קבע, אתגר מרכזי יהיה ליישם את הסעיפים המתייחסים לנושאים, אשר היוו מושא לסכסוך ההיסטורי כגון ירושלים או הפליטים;

  • נושאים חודרים – מכלול זה מתייחס לנושאים בהם ישראל ופלסטין חודרות האחת את המרחב הריבוני והפונקציונלי של השנייה עפ"י הסכמים שייחתמו. לדוגמא, המעבר הבטוח יהווה חדירה פלסטינית, לעומת השימוש הישראלי במרחב האווירי הפלסטיני;

  • נושאי ביטחון-אישי ותנועה – מכלול זה מתייחס להסכמים והבנות בנוגע ללוחמה בטרור, תנועת אנשים, סחורות ואכיפת חוק;

  • נושאים שוטפים – מכלול זה מתייחס לנושאים בהם יחסי ישראל-פלסטין אינם שונים עקרונית מיחסים מקובלים בין מדינות כגון דואר, תקשורת וקניין רוחני.

לכל אחד מן המכלולים הללו היגיון פנימי אחר. לדוגמה, מכלול הנושאים השוטפים יצריך הסתגלות מתמדת יומיומית למצב. לחלופין, ההסכמים המתייחסים לנושאים ההיסטוריים ישאו אופי סטטי ויהיה קשה לשנותם.

סדר יום צופה פני עתיד, עשוי להתכנס סביב ארבעת המכלולים המוזכרים לעיל. במילים אחרות, הנושאים העומדים על הפרק במו"מ הישראלי-פלסטיני עשויים להיות מורכבים עפ"י החלוקה הבאה:

  • נושאים היסטוריים מכלול זה עשוי לכסות את הקמת פלסטין ומימושה של הזכות הפלסטינית להגדרה עצמית; גבולות וחלוקה ריבונית כולל בירושלים וביחס לזכויות מים; זכויות גישה ופולחן למקומות קדושים; ובעיית הפליטים;

  • נושאים חודרים – מכלול זה עשוי לכסות את כל החדירות הישראליות למרחב הפונקציונלי והריבוני של פלסטין, ולהיפך. לדוגמה, מכלול זה יקיף את סוגיית המעבר הבטוח, אשר עפי הטיפולוגיה הנוכחית, נמצאת תחת נושא הליבה הטריטוריאלי, מחד, והשימוש הישראלי במרחב האווירי הפלסטיני ופירוז פלסטין, אשר, עפ"י הטיפולוגיה הנוכחית, נמצאים תחת נושא הליבה הביטחוני, מאידך;

  • נושאי ביטחון-אישי ותנועה – מכלול זה עשוי לכסות סוגיות כגון המלחמה בטרור (כיום, תחת "ביטחון"); אכיפת חוק; הסדרי תנועה דרך נקודות הכניסה והיציאה לישראל ולפלסטין; משטר הגבול הישראלי-פלסטיני; הסדרי תנועה מיוחדים באגן הקדוש ( כיום תחת "ירושלים"), צירים מיוחדים (כיום תחת "טריטוריה");

  • נושאים שוטפים – מכלול זה עשוי לכסות את רוב הנושאים המצויים תחת הסוגיות האזרחיות, כמו גם ההסדרים המוניציפליים באיזור ירושלים.

בסדר היום החלופי (תרשים 2) הנטייה לבחון חלופות למו"מ בתוך קבוצת העבודה ממונפת לכלל תוצאה מערכתית שונה הנשענת על מודל אשר נועד לעצב את יחסי ישראל-פלסטין במצב הקבע. לדוגמה, בנושאים החודרים, הגישה הישראלית למרחב האווירי הפלסטיני, מחד, והמעבר הבטוח הפלסטיני דרך ישראל, מאידך, עשויים ליצור מאזן אינטרסים אשר יחזק את היציבות.

מבנה חדש זה הוא בעל מספר מאפיינים:

  • ראייה צופת פני עתיד – בטיפולוגיה החלופית, מאזן האינטרסים עשוי להתמקד ביצירת מצב קבע יציב יותר מאשר ב"פתרון" מחלוקות העבר;

  • חסינות בפני דינמיקת "הכל או כלום" – הטיפולוגיה המסורתית חוללה דינמיקה של "הכל או לא כלום" בכך שיצרה תלות, לדוגמה, בין כינון הסדרים שוטפים בנושאים אזרחיים לבין יישוב המחלוקות ביחס לנושאים ההסטוריים. הטיפולוגיה החלופית עשוייה לאפשר התקדמות בנושאים הקשורים ליחסים בין שתי המדינות במקביל למו"מ על הנושאים ההיסטוריים. בכך, הטיפולוגיה החלופית מחלישה את הדינמיקה של "הכל או כלום" ולפיכך גם את המשקל המשפטי-הצהרתי של סוגיות כגון סופיות תביעות או סופיות הסכסוך;

  • משמעויות בירוקרטיות – הטיפולוגיה החלופית מצריכה התארגנות בירוקרטית שונה מצד מדינת ישראל, וככל הנראה גם בצד הפלסטיני. היערכות זו מניחה את היסודות לניהול היחסים בין שתי המדינות במצב הקבע, כבר במהלך המו"מ על הסכם קבע.

משמעויות

לכאורה, עפ"י ניתוח ראשוני זה, בראייתה של ישראל, עדיף סדר היום החדש, המבוסס על טיפולוגיה המוכוונת אל עֵבר מצב הקבע, על פני סדר היום המסורתי, המבוסס על טיפולוגיה שעוצבה ב- 1949, גם אם עודכנה מאז.

ואולם, החלפת סדר היום של המו"מ עם הפלסטינים עלולה להיתקל בהתנגדות מצד הפלסטינים, גורמים בזירה הבינ"ל ואף בישראל. יתרה מכך, סדר היום החדש יחייב היערכות בירוקרטית שונה אשר עלולה לשאוב תשומת לב מן הקברניט.

לפיכך, מהלך ישראלי לשינוי סדר היום של המו"מ עם הפלסטינים על מצב הקבע מצריך התנהלות מבעוד מועד על מנת לשכנע ביתרונותיו.

סיכום

מסמך זה מבקש ליצור שיח סביב הטיפולוגיה המסורתית. המסמך טוען כי התרחשויות העשור האחרון הפכו טיפולוגיה זו לבלתי הולמת את האתגרים ליצירת פתרון "שתי מדינות לשני עמים".

המסמך מציע לשקול טיפולוגיה חלופית המעוצבת סביב אתגרים הכרוכים ביחסי מדינה למדינה עתידיים יותר מאשר דישה במחלוקות העבר. טיפולוגיה חלופית זו עשוייה להוביל לתוצאות משאים ומתנים שונות ומשופרות יותר.

תודות

  • עו"ד גלעד שר – ראש לשכת ראש הממשלה וראש צוות המו"מ (1999-01).
  • מוטי קריסטל – חוקר סכסוכים; סגן ראש מנהלת המו"מ במשרד ראש הממשלה (1999-01).
  • אהוד ערן – לשעבר עוזר היועץ המדיני לראש הממשלה (1999-01).


2 ר' שר גלעד, במרחק נגיעה – המו"מ לשלום 1999-2001: עדות, תל-אביב: משכל, 2001, עמ' 161, 168.
3 המושג "דפוס חשיבה" (mindset) משמעו היגיון מארגן המשמש לניתוח ותיעדוף מידע. המושג "פער רלבנטיות" מתייחס לפער בין "דפוס החשיבה" לבין המציאות. שני המושגים קשורים למושג "הפתעה בסיסית" ונטבעו ע"י ד"ר צבי לניר.
4 תופעה זו חולשת על מספר דיסיפלינות. להרחבה אודות תופעה זו בתחום היחסים הבינ"ל, ראה:G. John Ikenberry, Institutions, Strategic Restraint, and the Rebuilding of Order after Major Wars, Princeton: Princeton University Press: 2000; Regarding the European welfare state see: Paul Pierson (Ed.) The New Politics of the Welfare State, Oxford: Oxford University Press, 2001.
5 התרשים מבוסס על: Mnooking, Peppet and Tulumello, Beyond Winning, Cambridge Massachusetts: The Belknap Press of Harvard University, 2000, p. 312.